Dixième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique


  L'année 2000 a été une année de transition pour la Commission pour la transparence financière de la vie politique. Ses membres, nommés pour quatre ans, ont été renouvelés par un décret du 24 août 2000, publié au Journal officiel du 25 août 2000. Surtout, la charge de travail de la commission a décru, du fait de l'absence d'échéances électorales et de la fin des privatisations. La commission a toutefois reçu 542 déclarations de patrimoine et en a examinées 288, au cours de 11 séances dont 2 plénières.
  Le présent rapport, le dixième depuis la création de la commission par la loi du 11 mars 1988, est l'occasion de retracer l'activité de la commission en 2000, d'attirer l'attention sur les prochaines échéances électorales de mars 2001 et les obligations déclaratives qui s'y attachent pour un grand nombre d'élus locaux et également d'inviter de nouveau le Gouvernement et le législateur à mettre en oeuvre les réformes nécessaires pour que la commission puisse mener à bien sa mission.

  L’activité de la commission en 2000

  Quelques questions de principe

  Les perspectives

  Tableau 1 : Déclarations de patrimoine reçues en 2000 par type de mandats et d'organismes publics

  Tableau 2 : calendrier des élections et nombre de personnes assujetties

  1.1. L'activité de la commission a été plutôt calme en 2000, en ce qui concerne tant les élus que les dirigeants d'entreprises publiques

  Les remaniements ministériels ont entraîné le dépôt de 18 déclarations, dont 7 au titre de la fin de fonctions ministérielles.
  En l'absence d'élections à l'échelle nationale, 197 élus ont déposé une déclaration de situation patrimoniale au titre du début ou de la fin de leurs mandats, à la suite d'élections partielles ou de modifications intervenues au sein des assemblées délibérantes. 41 d'entre eux étaient des parlementaires, dont une vingtaine, suppléants de personnes nommées au gouvernement.
  En ce qui concerne les dirigeants d'entreprises nationales, d'OPAC, d'OPHLM et de SEM, la commission a reçu 338 déclarations de patrimoine, dont 117 au titre de la fin des mandats (renouvellement, démission, départ en retraite). A la différence de ce qui avait été constaté en 1999, seule une privatisation importante (Thomson Multimédia) est venue grossir le nombre des personnes assujetties cette année à l'obligation de déclaration. Toutefois, le flux de renouvellement régulier des dirigeants reste à un niveau élevé.
  Il est à noter le retour de Framatome dans le champ de compétence de la commission un an, jour pour jour, après sa sortie. En effet, à la suite de la réorganisation du capital social de cette filiale du CEA, approuvée par l'assemblée générale extraordinaire du 22 décembre 1999, les dirigeants des sociétés du groupe Framatome sont à nouveau soumis à l'obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale au fur et à mesure de leur nomination ou du renouvellement de leur mandat.

1.2. Toutes les personnes assujetties identifiées par la commission ont satisfait à l'obligation de dépôt, mais la condition de délai posée par la loi est mal respectée

  L'ensemble des élus ont satisfait à l'obligation de dépôt de leur déclaration de patrimoine. Toutefois, seulement 57 % d'entre eux l'ont fait dans les délais requis. Ce constat est nettement moins favorable que celui des années précédentes, où la commission annonçait avec satisfaction un taux de 75 % en 1998 et de 80 % en 1999.
  La commission a en effet profité de la baisse d'activité dont elle bénéficiait pour entreprendre, avec l'aide du ministère de l'intérieur, un recensement exhaustif des personnes assujetties. Elle a constaté avec regret qu'elle n'avait pas été informée en temps utile par le ministère de l'intérieur de l'intervention de nouvelles élections municipales dans deux communes comptant plus de 30 000 habitants depuis l'entrée en vigueur des résultats du recensement général de la population de 1999, non plus que de la création de 35 groupements de communes dont les présidents élus relèvent de sa compétence. La commission déplore également que 11 maires de communes de plus de 100 000 habitants ne l'aient pas tenue informée des modifications de délégation de signature intervenues au cours de la mandature et concernant 17 adjoints.
  Cette situation a mis la commission dans la position délicate de devoir demander à ces personnes assujetties de se conformer aux prescriptions de la loi parfois plus de quatre ans après le début ou la fin de leurs fonctions. A l'heure actuelle, tous ont procédé à cette obligation.
  La commission s'est également inquiétée des difficultés qu'elle rencontre dans l'acheminement des courriers qu'elle envoie aux personnes assujetties des territoires d'outre-mer. Ainsi, trois courriers adressés à des membres du congrès de Nouvelle-Calédonie, à leur adresse administrative, ont été renvoyés aux services de la commission par le bureau du courrier du congrès, avec la mention « non réclamé ». Le cas s'est également produit pour un courrier adressé à un conseiller territorial de l'assemblée de la Polynésie française. La Commission pour la transparence financière de la vie politique s'étonne de cette négligence à l'égard de courriers qui peuvent entraîner des conséquences graves pour ces élus, notamment dans le cas où la commission leur adresse un rappel de leurs obligations déclaratives.
Cette année, comme les précédentes, le constat reste peu favorable pour les dirigeants assujettis depuis l'intervention de la loi du 8 février 1995. Si l'ensemble des dirigeants intéressés connus de la commission ont bien déposé une déclaration, seuls 35 % d'entre eux l'ont fait dans le délai légal d'un mois, qui semble irréaliste. Surtout, la commission reste très partiellement informée des changements de dirigeants des filiales d'entreprises nationales, pour des raisons liées à l'excessive étendue de son champ de compétence, plus qu'à la mauvaise volonté des intéressés. Il est donc certain qu'un nombre substantiel de dirigeants assujettis échappe en fait à l'obligation de déclaration.

1.3. L'examen des situations patrimoniales

  La commission a examiné au cours de l'année la situation patrimoniale de 288 personnes assujetties, dont 60 % de dirigeants. Elle a demandé des explications sur l'évolution du patrimoine dans 6 % des cas.
  Le dossier d'un député a fait l'objet d'une transmission au parquet au titre de la 10e législature. Conformément aux dispositions de la loi, et à la demande de l'intéressé, la commission a procédé à une audition. Cependant, elle ne s'est pas estimée suffisamment éclairée sur la variation du patrimoine de l'élu, compte tenu, d'une part, de l'extrême confusion de ses déclarations et, d'autre part, des doutes de la commission sur la validité de certains documents justificatifs fournis.
  Enfin, le procureur de la République du tribunal de grande instance de Toulon a bien voulu informer la commission du classement, après enquête, d'un dossier qui avait été transmis au parquet en mars 1999.

  La commission saisit traditionnellement l'occasion de la publication de son rapport public pour rendre compte des positions qu'elle a arrêtées sur des questions générales, à l'occasion de l'examen de déclarations individuelles.

2.1. Obligation et modalités de déclaration des options de souscription ou d'achat d'actions

  A la lecture de déclarations de patrimoine récentes, la Commission pour la transparence financière de la vie politique s'est interrogée sur le traitement qu'il convenait de réserver aux options de souscription ou d'achat d'actions, plus connues sous le nom de « stock-options », détenues par les personnes assujetties. L'examen de plusieurs dossiers montre que l'attitude des ressortissants de la commission varie. Les uns mentionnent spontanément les options qui leur ont été attribuées, ou qui ont été attribuées à leur conjoint, avant même de les avoir levées. D'autres, au contraire, ne les mentionnent que lorsque ces options ont été levées. Sans doute certains ne les mentionnent-ils pas du tout, en pensant que ce patrimoine « virtuel » n'a pas à être déclaré.
  Pour répondre au souci de transparence du législateur, la commission estime que les personnes assujetties doivent porter à sa connaissance l'existence de « stock-options », sans pour autant être tenues d'en indiquer la valeur à la date de la déclaration de patrimoine : une description des droits à options (nombre et prix des options) est suffisante. Lorsque la levée des options a eu lieu au cours du mandat de l'intéressé, la commission souhaite que la déclaration de fin de mandat soit accompagnée par des documents bancaires retraçant cette opération de levée des options et précisant, le cas échéant, le montant de cession des actions ainsi que la plus-value acquise.
  Ainsi, la commission invite les personnes assujetties à mentionner leurs options de souscription ou d'achat d'actions dans la rubrique « IX. - Autres biens » de la déclaration de patrimoine.
  Par ailleurs, l'examen du cas d'un ancien député conduit la commission à recommander aux bureaux des assemblées parlementaires de réfléchir à un éventuel renforcement des obligations déclaratives auxquelles sont assujettis les parlementaires.
  En application de l'article 25 de la Constitution, la loi organique prévoit déjà un régime d'incompatibilité, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. L'article LO 146 du code électoral interdit notamment le cumul d'un mandat parlementaire avec les fonctions de dirigeant de certaines catégories de sociétés. Pour l'application de cet article , les élus sont tenus de déclarer la liste des activités professionnelles qu'ils envisagent de conserver.
  Il semble à la commission que la généralisation de nouveaux modes de rémunération, qui ne sont parfois plus directement liés à l'exercice de fonctions effectives au sein d'une société, justifie un renforcement de ce dispositif. Les bureaux des assemblées pourraient ainsi demander aux parlementaires de déclarer les valeurs mobilières qu'ils détiennent, ainsi que les options de souscription ou d'achat d'actions dont ils auraient pu bénéficier, et les inviter à les céder s'il apparaissait que cet élément de leur patrimoine était de nature à justifier, aux yeux des électeurs et en dehors même de toute autre considération, une mise en cause de leur indépendance.
  Cette précaution mettrait les parlementaires à l'abri d'une éventuelle incrimination pour prise illégale d'intérêts, prévue à l'article 432-12 du code pénal, qui réprime « le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement ».

2.2. Obligation de déclaration des dirigeants des sociétés de programme de La Chaîne parlementaire

  La commission a estimé qu'il résultait des dispositions de la loi du 8 février 1995 et de son décret d'application que les deux sociétés de programme composant « La Chaîne parlementaire » faisaient partie des organismes dont les dirigeants étaient soumis à l'obligation de déclarer leur patrimoine.
  En effet, l'article 2 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988, modifiée par la loi no 95-126 du 8 février 1995, dispose que les présidents, directeurs généraux et directeurs généraux adjoints des « entreprises nationales » sont soumis à l'obligation de déclaration patrimoniale. L'article 2 du décret no 96-762 du 1er septembre 1996, qui fixe la liste des entreprises nationales concernées, précise qu'il s'agit des organismes suivants : « sociétés, groupements et personnes morales, quel que soit leur statut juridique, dans lesquels plus de la moitié du capital social est détenu, directement ou indirectement, par l'État et les organismes publics (...) ».
  Or, la loi du 30 décembre 1999 portant création de La Chaîne parlementaire prévoit que le capital des deux sociétés de programme qui composent cette chaîne est détenu en totalité par chacune des deux assemblées auxquelles elles se rattachent. Les assemblées parlementaires ne disposant pas d'une personnalité juridique distincte de celle de l'État, les sociétés de programme en cause doivent bien être considérées comme des « entreprises nationales » au sens de la loi du 11 mars 1988 modifiée et entrent donc dans le champ d'application de cette loi.

2.3. Attitude de la commission vis-à-vis des déclarations de patrimoine entachées d'inexactitude

  La commission a déjà eu l'occasion, à maintes reprises, de rappeler qu'elle ne peut mettre en doute la sincérité des déclarations qui lui sont transmises et ne peut contrôler que ce qui est déclaré. Elle ne dispose notamment d'aucun pouvoir d'investigation.
  Il arrive toutefois que les questions qu'elle pose (par exemple, du fait d'incohérences entre les déclarations successives ou à la suite d'informations parues dans la presse) conduisent les personnes assujetties à rectifier des inexactitudes ou des omissions dans leurs déclarations. La commission a jusqu'ici admis ces explications, dès lors que les intéressés étaient en mesure d'apporter des justificatifs suffisants.
  Sans préjuger en rien d'une éventuelle qualification pénale pour fausse déclaration, la commission pourrait, à l'avenir, ne plus accepter de telles explications et transmettre au parquet les déclarations en cause, dès lors que ces inexactitudes ou omissions paraîtraient révéler en réalité un manquement des intéressés à leurs obligations déclaratives, voire une éventuelle dissimulation de patrimoine.
  A cet égard, la commission a été informée de ce qu'un élu, dont elle avait transmis le dossier au parquet, était poursuivi devant le tribunal correctionnel de Paris pour « faux et usage de faux », des inexactitudes ayant été mises à jour dans ses déclarations. La commission note que c'est la première fois qu'une personne assujettie sera jugée pour fausse déclaration de patrimoine.

2.4. Transmission au titre de l'article 40 du code de procédure pénale

  La dénomination même de la commission incite vraisemblablement les citoyens à l'informer de faits ne relevant pas de sa compétence mais qui, s'ils étaient avérés, seraient susceptibles de constituer un délit. Comme toute autre autorité administrative, la commission est tenue en ce cas, en vertu de l'article 40 du code de procédure pénale dès lors que les éléments qui lui sont fournis semblent suffisamment sérieux, de transmettre le dossier au parquet. En 2000, elle a ainsi porté à la connaissance du procureur de la République un courrier que lui avait adressé un élu.

3.1. Les échéances électorales de mars 2001

Un nombre important d'élus locaux, mais aussi de dirigeants de sociétés d'économie mixte, d'OPAC et d'OPHLM, devront déposer une déclaration

  Dans la perspective des prochaines élections cantonales et municipales, qui auront lieu les 11 et 18 mars 2001, la Commission pour la transparence financière de la vie politique souhaite attirer l'attention sur le nombre important d'élus locaux, mais également de dirigeants de SEM, d'OPAC et d'OPHLM, qui devront déposer une déclaration de patrimoine.
  S'agissant des élus locaux, les personnes assujetties à la déclaration sont les présidents des conseils généraux (102), les maires des communes de plus de 30 000 habitants (253), les présidents élus des groupements de communes dotés d'une fiscalité propre dont la population excède 30 000 habitants (171), les conseillers généraux titulaires d'une délégation de signature (685) et les adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants également titulaires d'une délégation de signature (582), soit un total de 1 640 élus si l'on tient compte des cumuls de mandats.
  Pour satisfaire aux obligations prévues par la loi, les intéressés doivent déposer une déclaration de leur situation patrimoniale deux mois au plus avant la date normale d'expiration de leurs fonctions. Ils doivent donc adresser impérativement leur déclaration à la commission avant le 23 mars 2001, date de la première réunion de droit de l'assemblée nouvellement élue qui met fin à leurs fonctions.
  Les personnes nouvellement élues auront deux mois, à compter de leur prise de fonctions, pour déposer leur déclaration de patrimoine. Pour les élus titulaires d'une délégation de signature, la commission retient la date de la prise d'effet de la délégation comme point de départ du délai imparti pour déposer une déclaration.
  A cet égard, la commission souhaite rappeler aux présidents des conseils généraux et aux maires des communes de plus de 100 000 habitants qu'ils doivent lui notifier sans délai les délégations de signature accordées aux conseillers généraux ou aux adjoints de maire.
  Enfin, les dirigeants de sociétés d'économie mixte dont le chiffre d'affaires est supérieur à 5 millions de francs, ainsi que les dirigeants d'OPAC et d'OPHLM gérant plus de 2 000 logements, devront également déposer une déclaration de patrimoine dans le mois qui suit le début de leurs fonctions pour les dirigeants nouvellement nommés et dans le mois qui suit la fin ou le renouvellement de leurs fonctions pour les dirigeants précédemment en place. La date à prendre en compte est celle du renouvellement du conseil d'administration.
  Compte tenu de la gravité de la sanction (démission d'office et inéligibilité d'un an pour les élus, nullité de la nomination pour les dirigeants), la commission a invité le ministère de l'intérieur à sensibiliser à nouveau les préfets, et notamment les préfets des départements d'outre-mer et de Mayotte, sur leur devoir d'assurer l'information des personnes assujetties de l'obligation qui pèse sur elles des conséquences qui s'y attachent ainsi que des modalités pratiques de la déclaration.

La commission compte adopter une position de plus grande fermeté en ce qui concerne le respect des délais de dépôt

  Jusqu'à présent, la commission a adopté une interprétation souple de la loi en cas de non-respect des délais de dépôt des déclarations de patrimoine. En effet, elle a considéré que le retard de certains élus pouvait être imputé à la méconnaissance de la loi ou à une simple négligence qu'il paraissait excessif de sanctionner par une inéligibilité.
  La commission a toujours réussi à obtenir des intéressés qu'ils s'acquittent finalement de leurs obligations, même si les délais prescrits par la loi sont parfois dépassés (20 % des cas des élus en 1999, plus de 40 % en 2000). Dès lors, elle n'a encore jamais eu à mettre en oeuvre les sanctions très lourdes prévues par le législateur.
  Il apparaît désormais, plus d'une décennie après son entrée en vigueur, que les dispositions de la loi du 11 mars 1988 sont bien connues de l'ensemble des élus ou, à tout le moins, devraient l'être. Dès lors, à compter des élections cantonales et municipales de mars prochain, la commission adoptera une position de plus grande fermeté vis-à-vis des manquements qu'elle constatera. Notamment, lorsque la commission, après avoir rappelé aux personnes assujetties les obligations qui pèsent sur elles et les sanctions encourues, constatera que celles-ci n'ont pas déposé de déclaration dans les délais requis, il sera procédé sans rappel supplémentaire à la saisine des autorités compétentes, afin qu'elles prononcent les sanctions prévues par la loi.

3.2. Les projets de réforme

  Depuis quatre ans, la commission énonce, de façon répétée et insistante, les difficultés qu'elle rencontre dans l'application de la loi.
  Pour limiter le nombre de personnes assujetties et faciliter son travail de recueil des déclarations de patrimoine, la commission a notamment proposé au Gouvernement d'insérer dans un projet de loi un article modifiant le septième alinéa de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988, afin :
  1° D'instituer un seuil, exprimé en montant du chiffre d'affaires, en deçà duquel les dirigeants des filiales des entreprises nationales et des EPIC ne seraient plus soumis à l'obligation de déclaration patrimoniale ; c'est à ce prix seulement que la commission pourra appréhender un nombre raisonnable de sociétés et de mandats et exercer un contrôle crédible et efficace sur une population resserrée ;
  2° De doubler la durée du délai laissé aux dirigeants d'entreprises publiques pour déposer leur déclaration de patrimoine, afin de l'aligner sur celui accordé aux élus (2 mois) ;
  3° De supprimer la référence aux directeurs généraux adjoints dans la loi. La rédaction actuelle apparaît en effet inutile et conduit à doubler le nombre de dirigeants assujettis tout en étant source de confusion.
La commission rappelle également qu'elle appelle depuis longtemps de ses voeux deux autres réformes, relatives celles-ci à l'étendue de ses pouvoirs et à la portée de son contrôle.
  Elle souhaite, en premier lieu, que les personnes assujetties à l'obligation de déclarer leur patrimoine soient également tenues de déclarer leurs revenus, tant il est clair qu'il est difficile d'apprécier la variation d'un patrimoine sans connaître la capacité d'épargne de l'intéressé.
  En second lieu, afin de garantir la sincérité des déclarations, la commission souhaite pouvoir disposer de la faculté, lorsqu'elle l'estime nécessaire, d'exiger des personnes assujetties qu'elles communiquent les déclarations qu'elles ont souscrites au titre de l'impôt sur le revenu et, le cas échéant, au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune.
  Ces réformes sont d'ordre technique et ne dénaturent pas l'esprit de la loi du 11 mars 1988. Bien au contraire, leur adoption est nécessaire pour l'efficacité et la crédibilité du contrôle voulu par le législateur. La commission souhaite donc, une nouvelle fois, appeler l'attention du Gouvernement et du législateur sur ce point.

Tableau 1 :
Déclarations de patrimoine reçues en 2000 par type de mandats et d'organismes publics Mandats Déclarations de début de mandat Déclarations de fin de mandat Total des déclarations Déclarations enregistrées hors délais Membres du Gouvernement 1 6 7 3 Parlementaires 25 16 41 11 Élus des assemblées territoriales d’outre-mer 6 11 17 10 Présidents de Conseil régional & Conseillers régionaux 8 2 10 3 Présidents de Conseil général & Conseillers généraux 13 16 29 5 Présidents de groupements de communes 33 8 41 34 Maires et adjoints 29 30 59 25 Sous-total 115 89 204 91 Dirigeants EPIC 28 15 43 24 Dirigeants sociétés nationales 117 84 201 134 Dirigeants OPAC & OPHLM 35 3 38 22 Dirigeants SEM 41 15 56 39 Sous-total 221 117 338 219 Total général 336 206 542 310   Tableau 2 :  Calendrier des élections et nombre de personnes assujetties   2001 2002 2003 2004 Élections municipales :    - Maires     - Adjoints titulaires d’une délégation    - Présidents de groupements de communes 253 582 171 Élections cantonales :    - Présidents    - Conseillers généraux avec délégation 102 685 102 685 Élections régionales :    - Présidents    - Conseillers régionaux avec délégation       25 155 Élections sénatoriales 104       Élections législatives   577     Élections européennes       88 Total 1793 577   1055

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