Rapport du 20 décembre 1988 établi en application de l’article 3 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique

  En vue d’assurer une plus grande transparence financière de la vie politique, la loi organique n° 88-226 du 11 mars 1988 et la loi n° 88-227 adoptée à la même date ont institué un mécanisme permettant d’apprécier l’évolution de la situation patrimoniale de certains hommes politiques.
  Le dispositif retenu vise moins à connaître l’étendue de ces patrimoines qu’à assurer que les responsables politiques n’ont pas bénéficié d’un enrichissement anormal du fait de leurs fonctions.
  Aux  termes de l’article 3 de la loi du 11 mars 1988 précitée, l’examen des variations des situations patrimoniales incombe à une commission dont les tâches et les missions sont fixées par la loi. Chaque fois qu’elle le juge utile et au moins tous les trois ans cette commission établit un rapport publié au Journal Officiel.
  Depuis sa première réunion tenue le 2 juin 1988, la Commission de la transparence financière de la vie politique a été en mesure d’examiner les déclarations déposées par les membres des deux gouvernements successifs,  celles des présidents des conseils régionaux et celles des présidents des conseils généraux élus à  l’issue du renouvellement triennal des conseils généraux des 25 septembre et 2 octobre 1988.
  Elle tenait, dès que possible et après six mois d’expérience, à ce que soient connues ses premières constatations, à décrire les règles de procédure quelle a retenues et à exposer les premières réflexions que lui suggèrent les conditions d’exercice de ses missions. 

  Les règles applicables par la commission

   Le respect de la formalité du dépôt des déclarations

   Exactitude et sincérité des déclarations

 

  La commission pour la transparence financière de la vie politique est composée de trois membres : le vice-président du Conseil d’État, M.  Marceau Long ; le premier président de la Cour de cassation, Mme Simone Rozès, puis M. Pierre Drai ; le premier président de la Cour  des comptes, M. André Chandenagor.
  Par arrêté en date du 10 juin 1988, le vice-président du Conseil d’État a désigné trois rapporteurs : M. Roger Beauvois, conseiller à la Cour de cassation ; M. Jacques Chabrun, conseiller maître à la Cour des comptes ; M. Christian Vigouroux, maître des requêtes au Conseil d’État.
  Comme le précise l’intitulé même du titre Ier de la loi relative à la transparence financière de la vie politique, le dispositif juridique retenu se fonde, pour les membres du Gouvernement et pour les titulaires de certains mandats électifs, sur une obligation de déclaration de leur patrimoine au début et à la fin de leurs fonctions. Ces déclarations sont remises au président de la commission.

A. - Les personnes soumises à l’obligation  de déclaration à la commission

  L’obligation concerne les membres du Gouvernement (art. Ier) et les titulaires d’une fonction de président de conseil régional, de président de l’assemblée de Corse, de président d’une assemblée territoriale d’outre-mer, de président de conseil général, de président élu d’un exécutif de territoire d’outre-mer, de maire d’une commune de plus de 30 000 habitants.

B. - Le contenu des déclarations

  La loi no 88-227 renvoie sur ce point à la loi organique dont l’article 5 a prévu l’insertion d’un article spécial dans le code électoral (art. L.O. 135-1). Il s’agit d’une déclaration sur l’honneur exacte et sincère de la situation patrimoniale concernant notamment la totalité des biens propres du déclarant ainsi que, éventuellement, ceux de la communauté ou les biens réputés indivis en application de l’article 1538 du code civil (1).

C. - Les délais de déclaration

  La commission apprécie «la variation des situations patrimoniales telle qu’elle résulte des déclarations », entre le début et la fin d’exercice de fonctions gouvernementales ou de mandats électifs. Le dépôt de ces déclarations est donc soumis à de strictes conditions de délai.
  Tout membre du Gouvernement doit déposer une déclaration de patrimoine dans les quinze jours suivant sa nomination et dans les quinze jours qui suivent la date de cessation de fonctions.
  Le titulaire d’une fonction de président de conseil régional, de président de l’assemblée de Corse, de président d’une assemblée territoriale d’outre-mer, de président de conseil général, de président élu d’un exécutif de territoire d’outre-mer, de maire d’une commune de plus de 30000 habitants est tenu d’adresser sa déclaration à la commission dans les quinze jours qui suivent son entrée en fonction.
  La même obligation de dépôt  d’une déclaration de patrimoine est applicable à ces élus deux mois au plus tard avant la date normale d’expiration de leurs fonctions ou, en cas de démission, de révocation ou de  dissolution de l’assemblée qu’ils président, dans les quinze jours qui suivent la fin de leurs fonctions.

D. - Les sanctions en cas de non respect  de l’obligation de déclaration

  Le non respect par les élus de l’obligation de déclaration est sanctionné par une inéligibilité d’un an. Aucune sanction n’est prévue par la loi à l’encontre des membres du Gouvernement.
   La commission ne dispose pas, il est vrai, de pouvoirs d’investigation et d’enquête ; à l’évidence le législateur na pas souhaité mettre en place un mode inquisitorial de contrôle des patrimoines.
  Mais la loi elle-même a conduit la commission à dégager quelques principes essentiels.
  Il faut tout d’abord, que les déclarations soient produites et soient produites à bonne date.
  Il faut ensuite que les mêmes déclarations soient  exactes. Il faut enfin quelles soient sincères.

  La commission a tenu sa séance d’installation le jeudi 2 juin 1988 au Conseil d’État en présence de M. le président du Sénat, de M. le président de l’Assemblée nationale, de M. le président du Conseil constitutionnel et de M. le garde des sceaux.
  Au cours de la séance, le président de la commission a rappelé les principes posés par la loi du 11 mars 1988, et  celui selon lequel les déclarations de situation patrimoniale doivent être déposées dans les délais légaux pour permettre à la commission, dans le respect de l’obligation de confidentialité, d’en examiner le contenu.

  A. - Personnalités soumises à l’obligation de dépôt 

  Au cours de ses quatre réunions ultérieures les 29 juin, 14 septembre, 28 octobre et 20 décembre 1988, la commission a eu à examiner quatre séries de déclarations induites par le calendrier de la vie politique.

 1. Le premier gouvernement de M. Michel Rocard a été nommé par décret du 12 mai 1988. Le Premier ministre, les vingt-six ministres et les quinze. secrétaires d’État ont déposé leur déclaration de situation patrimoniale conformément aux dispositions de l’article Ier de la loi du 11 mars 1988.

2. Lors de la composition du second gouvernement de M. Michel Rocard nommé par décret du 28 juin 1988, la commission a été amenée à prendre les dispositions suivantes :

a) Elle a estimé inutile la présentation d’une seconde déclaration de la part des ministres renouvelés dans l’exercice de leurs fonctions. Elle a informé les intéressés de cette interprétation de la loi par lettres du 30 juin 1988 tout en leur signalant que, si depuis le dépôt de leur première déclaration, leur situation patrimoniale avait connu des modifications, il leur revenait de le signaler. Mais  la  proximité dans le temps des deux décrets de nomination des membres du Gouvernement explique qu’aucun des ministres concernés n’ait connu,  dans ce bref délai, une modification de son patrimoine ;

b) La commission n’a donc reçu que onze déclarations de la part des nouveaux ministres.  Là encore les déclarations sont parvenues dans des délais normaux et au plus tard le 22 juillet 1988 ;

c) Pour les Ministres au nombre de quatre qui cessaient d’exercer des fonctions gouvernementales à l’occasion de la nomination du second gouvernement de M. Michel Rocard , la commission a relevé le délai très bref écoulé depuis leur déclaration initiale et estimé qu’une nouvelle déclaration n’était pas indispensable. Il leur suffirait de faire connaître à la commission «les seuls changements significatifs intervenus le cas échéant dans la composition de leur patrimoine». En l’absence de notification de tels changements, la commission a jugé que le patrimoine à la date de cessation des fonctions correspondait à celui de la déclaration déposée à la commission lors de la nomination , une quinzaine de jours plus tôt ;

d) Enfin, s‘agissant du  professeur Schwartzenberg, dont les fonctions gouvernementales ont pris fin par décret du 8 juillet 1988, la commission a estimé non nécessaire l’accomplissement de la formalité de déclaration dès lors qu’il n’avait exercé ses fonctions ministérielles que pendant un délai inférieur à celui prévu par la loi pour le dépôt de la déclaration. La commission informait le professeur Schwartzenberg de cette  position par lettre du 12 juillet 1988.

3. A l’issue du renouvellement triennal des conseils généraux des 25 septembre et 2 octobre 1988, les assemblées départementales ont procédé à la désignation de leurs  nouveaux présidents. Trente-sept présidents élus ou réélus qui n’avaient pas la qualité de parlementaire ont régulièrement adressé la déclaration de situation patrimoniale prévue à l’article 2 de la loi du 11 mars 1988. Deux d’entre eux s’étaient acquittés de leur obligation dans le cadre de leur activité gouvernementale.

4.  Enfin, la commission a eu à examiner les déclarations déposées par deux maires de ville de plus de 30 000 habitants, de cinq présidents de conseil régional et d’un président d’assemblée territoriale. 

B. - Observations de la commission 

 A l’issue de cette première application de la loi, il est possible de formuler quatre observations :
  En premier lieu, le ministre  de l’intérieur et le ministre chargé des départements et territoires d’outre-mer ont signalé à la commission toute  élection à des fonctions relevant de l’obligation de déclaration prévue à l’article 2 de la loi du 11 mars 1988. Cette procédure de liaison a permis à  la commission d’adresser aux personnalités élues une lettre leur précisant les délais et la portée de la déclaration de situation patrimoniale à laquelle elles étaient tenues.
  En second lieu, les liaisons nécessaires ont été établies entre le bureau de l’Assemblée nationale et la commission. Aux termes du cinquième alinéa de l’article 2 de la loi du 11 mars 1988 : « si le mandat de député... prend fin avant l’expiration des fonctions visées au premier alinéa (parmi lesquelles celles de président de conseil général), la dernière déclaration déposée au titre desdites fonctions est transmise au président de la commission». Cette disposition a joué une première fois.
  En troisième lieu, la commission s’est estimée compétente pour interpréter, à la demande d’un ministre, les obligations résultant de la loi.
  Saisie par le ministre des D.O.M.-T.O.M. d’une demande d’avis relative aux délais dans lesquels le président de l’assemblée territoriale de Polynésie doit à l’expiration de son mandat déposer la déclaration de situation patrimoniale, la commission a répondu par lettre du 9 novembre 1988 que la déclaration devait être déposée « deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l’expiration du mandat » sauf lorsque la date de convocation de la première session ordinaire de l’assemblée territoriale ne permet pas de respecter ce dernier délai. Dans ce cas, la délibération doit être déposée en tout état de cause avant la nouvelle session et l’élection du nouveau président.
  Sur le respect des délais de dépôt des déclarations, la situation s’est révélée plus inégale. Si, pour les deux gouvernements , les délais ont été dans l’ensemble respectés, il n’en est pas tout à fait de même pour les présidents de conseils généraux et régionaux. Dans leur majorité (quatre sur six présidents de conseils généraux), ils n’ont pas déposé leurs déclarations dans les délais légaux des quinze jours qui suivent l’entrée en fonctions. Si la totalité des déclarations a finalement été reçue par la commission, il reste que cinq présidents de conseils généraux ont attendu plus d’un mois et trois présidents de conseil régional ou d’assemblée territoriale jusqu’à deux ou trois mois pour satisfaire à l’obligation légale, prenant ainsi le risque de  s’exposer à l’inéligibilité prévue à l’article 5 de la loi.
  Les retards ont pu en partie trouver leur origine dans les perturbations du service postal durant les mois d’octobre et de novembre. Dans ces circonstances, et compte tenu du fait que toutes les déclarations avaient finalement été produites, la commission na pas estimé nécessaire de déclencher les procédures conduisant à une éventuelle constatation de telles inéligibilités.

  Si la commission a rencontré quelques difficultés pour recueillir l’ensemble des déclarations dans les délais, d’autres problèmes sont apparus lors de l’examen de celles-ci.
  Le premier de ces problèmes est né du caractère très hétérogène des déclarations reçues, tant dans leur présentation que dans leur contenu : 
    - dans la présentation, parce quelles revêtent des formes aussi différentes que la lettre manuscrite, l’inventaire dressé par un avocat ou un notaire, la copie d’une déclaration fiscale ou d’un acte de partage successoral ;
    - dans lé contenu, en raison des méthodes très diverses uti­lisées pour l’énumération et l’évaluation des biens. 
  Les défauts inhérents à certaines de ces méthodes ont conduit la commission à réclamer  des informations complémentaires dans 25 p. 100 des cas, le plus souvent sous forme de lettres types selon les modèles joints en annexes.
  Les demandes étaient motivées soit par l’omission apparente de certaines catégories de biens, soit par l’imprécision des renseignements communiqués quant à la consistance exacte du patrimoine déclaré.  Il ne s’agissait pas de procéder à des investigations n’entrant pas dans la compétence de la commission,  mais de mettre les déclarants de bonne foi en mesure de se conformer aux exigences de la loi.

A. - Les éléments du patrimoine

  Selon l’article L.O. 135-1 du code électoral, auquel renvoient les articles 1er et 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 , la déclaration adressée à la commission concerne la totalité des biens propres et indivis dont dispose le souscripteur.
  Tous les éléments composant le patrimoine dans son universalité doivent donc être mentionnés quelle que soit leur nature, leur importance ou leur situation géographique.
  C’est en application de ces dispositions que la commission ne saurait en principe se satisfaire d’une copie de déclaration souscrite au titre de l’impôt sur les grandes fortunes ou, désormais, de l’impôt de solidarité sur la fortune ,  cette déclaration ne portant pas sur l’ensemble du patrimoine puisque, par exemple, les oeuvres d’art ou les avoirs constituant l’outil de travail n’y figurent pas. Il convient d’observer au surplus que les obligations nées de le loi sur la transparence financière de la vie politique ont un fondement et une finalité totalement différents de ceux de la législation fiscale.
  La commission a en outre constaté l’absence presque totale de mentions relatives, notamment à la possession de biens situés à l’étranger, de métaux précieux ou, dans un autre domaine, à la propriété de bateaux de plaisance.
  Il est évident que de tels biens doivent, lorsqu’ils existent figurer dans la déclaration. Néanmoins, en raison de leur caractère particulier, il a été considéré, selon des présomptions dégagées par la commission et rappelées à chacun dans les lettres types, que, dans ce cas, l’absence d’indication valait absence de tout élément de patrimoine correspondant.
  En revanche, pour d’autres biens plus communément détenus, le défaut de mention a paru résulter d’une simple omission et des demandes de renseignements complémentaires ont été envoyées aux auteurs des déclarations concernées. Tel a été le cas notamment lorsqu il n’était fait aucune référence au mobilier , aux voitures particulières ou à  l’existence d’un compte courant, et les réponses reçues ont d’ailleurs confirmé qu’il s’agissait d’oublis.

B. - Leur évaluation

   Mais plutôt que des lacunes, l’examen des déclarations a révélé des imprécisions. 
  Pour ce qui concerne la situation juridique des biens au regard du régime matrimonial, la commission a estimé qu’en l’absence d’indication ,malgré les demandes de précisions adressées par elle aux intéressés, le régime légal serait présumé.
  C’est essentiellement sur la valeur des éléments déclarés que des questions se sont posées.
  Il en a été ainsi en Particulier pour le mobilier . La valeur de celui-ci pouvant être extrêmement variable, la  commission a souhaité, à défaut d’autre indication satisfaisante, que lui soit fournie une estimation personnelle ou, de préférence, pour les objets de prix élevé, une estimation faite par un professionnel : expert, commissaire priseur , notaire ou, enfin, que soit indiquée , à tout le moins , la valeur déclarée dans la police d’assurance.
  Le problème de l’estimation s’est également posé pour des valeurs mobilières non cotées en bourse, en particulier les parts de société civile ou commerciale, dans les professions médicales ou Paramédicales.
  Dans ce domaine, la seule indication du coût unitaire des parts lors  de leur souscription ne peut constituer une information suffisante. Si la valeur actualisée des parts détenues par le déclarant n’est pas connue de lui , il importe que soient précisés leur nombre ainsi que le pourcentage quelles représentent dans le total des parts de  la société , qu’enfin soit donnée une description sommaire des activités de celle-ci.
  La Commission a eu enfin à  réclamer des renseignements complémentaires sur la valeur de fonds de commerce ou de biens immobiliers pour lesquels le prix indiqué n’était pas assorti de précisions suffisantes quant à sa date et ses modalités de fixation.
  Plus généralement, la commission a constaté l’absence d’homogénéité des déclarations quant aux dates d’évaluation des biens, et notamment, parfois au sein d’une même déclaration , l’évocation de dates d’acquisition souvent très différentes. Elle tient à appeler l’attention sur les risques découlant d’une telle hétérogénéité dans l’appréciation de la valeur des biens, une sous-évaluation excessive pouvant être opposée au déclarant et faire apparaître une évolution trop marquée du patrimoine, cours de mandat. En conséquence, la commission envisage de suggérer des modalités d’évaluation propres à assurer une meilleure homogénéité des déclarations.
  A quelques rares exceptions près les auteurs des déclarations incomplètes ou imprécises se sont efforcés de satisfaire aux demandes qui leur avaient été adressées. Parallèlement et afin de prévenir le renouvellement de ces difficultés auxquelles peuvent s’ajouter les problèmes juridiques posés par le caractère propre, commun ou indivis de certains biens, la commission a diffusé un aide-mémoire. Elle a aussi, pour en avoir constaté les avantages au vu des documents reçus, recommandé dans toute la mesure du possible le recours, pour l’établissement des déclarations à un professionnel, notaire par exemple, en raison de leur compétence technique, de leur qualité d’officier ministériel, de leur formation et de leur habitude à dresser des états de patrimoine.
  Dans l’accomplissement de sa mission, la commission a eu le souci d’assurer le respect de la vie privée des personnes concernées. A cette fin, et dans le cadre des obligations légales qui s’imposent à elle, elle a pris des mesures très strictes pour l’organisation de son secrétariat et de ses travaux afin d’assurer la confidentialité absolue des informations qui lui étaient confiées.
   Après un semestre d’application de la loi relative à la transparence financière de la vie politique, la commission considère, pour ce qui concerne son domaine d’intervention, que les résultats sont plutôt satisfaisants dans l’ensemble. Elle exprime néanmoins le souhait que les observations et recommandations qui précèdent permettront à l’avenir de mieux respecter les délais et de répondre plus parfaitement au vœu d’exactitude et de sincérité exprimé par le législateur.
  C’est dans cet esprit qu’elle se propose de publier son deuxième rapport après les échéances électorales de l’année 1989.

(1) Les biens sur lesquels aucun des époux ne peut justifier d’une propriété exclusive sont réputés leurs.

ANNEXE 1

Transparence du patrimoine des hommes politiques

Commission de la transparence

Personnes soumises à déclaration

 

Ministres..........................................................................	42
Présidents des conseils généraux :
- Métropole..................................................................	95
- outre-mer.................................................................	6
Présidents des conseils régionaux :
- métropole..................................................................	22
- outre-mer..................................................................	4
Maires de villes de plus de 30 000 habitants :
- métropole..................................................................	223
- outre-mer..................................................................	5
	397

 

 

 Commission pour la Transparence Financière de la Vie Politique  - www.commission-transparence.fr