Rapport du 11 mai 1990 établi en application de l'article 3  de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique

  A l'issue de la période ouverte par les élections municipales du mois de mars 1989, et après que le contentieux de ces élections eût été pour I'essentiel réglé, la commission pour la transparence financière de la vie politique a estimé nécessaire de publier un deuxième rapport sur les conditions de mise en oeuvre de la loi du 11 mars 1988, comme elle l'avait d'ailleurs annoncé dans son premier rapport publié au Journal officiel du 11 janvier 1989.
  En effet, un nombre plus important d'élus, essentiellement maires de ville de plus de trente mille habitants, a été soumis aux dispositions de la loi. La commission a enregistré, depuis le 1er janvier 1989, 144 déclarations, alors qu'elle en avait reçu 93 pendant l'année 1988. A cette occasion, elle a été amenée à interpréter certaines dispositions de la loi, et à constater des manquements à I'obligation de déclaration, justifiant que soient mises en oeuvre certaines des procédures prévues par le législateur.

  
  Les règles applicables par la commission

   Le respect de la formalité du dépôt

   Exactitude et sincérité des déclarations

  Variation des situations patrimoniales

 A. - Seuil de 30 000 habitants

  La commission a été saisie par un maire d’une commune de plus de 30 000 habitants, qui pensait ne pas être soumis à l'obligation de déclaration. Cet élu avait, en effet, estimé que la population à prendre en compte en application du sixième alinéa de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 « est celle résultant du dernier recensement national connu au moment du renouvellement au conseil municipal ». Or, en 1982, date du dernier recensement national, la population de la commune était inférieure à 30 000 habitants.
  Se fondant sur les travaux préparatoires de la loi du 11 mars 1998, la commission a estimé que l'intention du législateur, en utilisant la formule de recensement national que l'on trouve à plusieurs reprises dans le code électoral, était de faire référence aux travaux statistiques de I'I.N.S.E.E., et notamment aux recensements complémentaires.
  Il est donc apparu peu concevable de prendre comme référence I'année 1982 pour évaluer la population d'une commune dès lors que l'on dispose de travaux de caractère national plus récents, prenant en compte les derniers mouvements de la population, pour permettre une application de la loi conforme à la volonté du législateur rapprochant le plus possible population recensée et population réelle. Compte tenu des observations de la commission, la personnalité en cause a d'ailleurs adressé spontanément sa déclaration de patrimoine comme la loi lui en faisait obligation. 

B. - Transmission de déclarations aux assemblées

  Aux termes du quatrième alinéa de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988, il est prévu que « lorsque le titulaire de l'une des fonctions visées au premier alinéa (parmi lesquelles celles de président de conseil régional et de maire d'une commune de plus de 30 000 habitants) est élu député ou sénateur, la déclaration qu'il a adressée au président de la commission est transmise au bureau de I'Assemblée nationale ou du Sénat ».
  Cette procédure a été appliquée pour la première fois à la suite des élections sénatoriales du 24 septembre 1989. La commission a transmis au président du Sénat les déclarations de six présidents de conseil général et de cinq maires de communes de plus de 30 000 habitants, élus sénateurs. 

C - Entrée en vigueur de la loi en cas de cumul de mandats

  La commission a été amenée à interpréter le cinquième alinéa de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 qui dispose que «si le mandat de député ou de sénateur prend fin avant l'expiration des fonctions visées au premier alinéa (président de conseil régional notamment), la dernière déclaration déposée au titre desdites fonctions est transmise au président de la commission». Saisie du cas d'un président de conseil régional démissionnaire de son mandat de député, la commission a estimé, après avoir consulté I'Assemblée nationale :
     - que cette personnalité, élue président de conseil régional avant l'entrée en vigueur de la loi du 11 mars 1988, n'était pas soumise en cette qualité à la formalité de dépôt d'une déclaration patrimoniale ;
     - que les dispositions du cinquième alinéa de l'article 2 ne s'appliquaient pas ;
     - qu'il n'y avait pas lieu de recueillir la déclaration déposée en  qualité de député. 

D. - Fin des fonctions et conservation des déclarations

   La commission a été amenée à s'interroger sur le problème posé par le décès en cours de mandat d'un maire.
  En premier lieu, elle a estimé qu'elle n'avait pas à demander à la succession de celui-ci une nouvelle déclaration de patrimoine, I'obligation de transparence étant liée à l'exercice du mandat et le décès étant intervenu en l'espèce dans un délai très bref après le dépôt de la première déclaration.
  Elle s'est ensuite interrogée, en I'absence de dispositions particulières dans la loi ou les travaux préparatoires, sur l'obligation de conserver ou non les déclarations après la cessation des fonctions ayant justifié leur dépôt.
  Après en avoir débattu, la commission a décidé, compte tenu du caractère spécifique de la mission qui lui est confiée par la loi : 
     - de conserver les déclarations et les observations éventuellement formulées pendant une période de dix ans par référence à la prescription la plus longue en matière pénale ;
     - à l'expiration de ce délai, de détruire les documents archivés.
  La commission rappelle à cet égard qu'elle est tenue par une obligation très stricte de confidentialité , qu'elle assure en prenant toute précaution pour l'accès et la conservation des déclarations déposées, sous la responsabilité de son secrétaire général.

2.  Le respect de la formalité du dépôt des déclarations 

  Lors des réunions des 29 juin 1989, 6 mars et 11 mai 1990, la commission a dû à nouveau prendre position sur les problèmes que suscite l'appréciation du respect ou du non-respect de la formalité du dépôt et des conséquences qu'il lui appartient d'en tirer.
  Elle l'a fait avec le souci d'assurer une mise en place progressive de dispositions très novatrices et en se réservant d'adapter son contrôle en fonction de l'expérience acquise. Dans cet esprit, elle a cherché à privilégier l'objectif recherché par le législateur, sans évidemment que ses interprétations puissent préjuger les solutions qui pourraient être retenues par les juridictions compétentes.
  Les principales interprétations dégagées par la commission ont porté sur la combinaison des articles 2, 3 et 5 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988, c'est à dire de l'obligation de déclaration des titulaires de certains mandats électifs, du pouvoir d'informer les autorités compétentes du non-respect de cette obligation, et enfin de la sanction de l'inéligibilité. 

A. - Délai de dépôt des déclarations

   S'agissant d'abord du respect de la formalité des dépôts, prévue par l'article 2 de la loi, la commission prend en compte pour les délais prévus à cet article la date de réception de la déclaration. En cas de contestation - le cas s'est présenté une fois - la preuve de l'expédition et de la date de réception ne peuvent guère être rapportées que par les récépissés de dépôt et avis de réception délivrés par le service postal. La commission recommande donc l'acheminement des déclarations qui ne sont pas déposées directement à son secrétariat par lettre recommandée avec avis de réception, même si ce mode d'envoi n'est pas imposé par les textes. En tout état de cause, la commission accuse systématiquement réception des documents qu'elle reçoit. 

 B. - Information des autorités compétentes

   En cas d'absence de déclaration, ou de dépôt intervenu alors que le délai imparti était largement expiré, la commission a informé, conformément aux dispositions de l'article 3, alinéa 2, de la loi, les autorités compétentes, dont elle a estimé qu'elles étaient pour des élections locales le ministre de l'intérieur ou le ministre des départements et territoires d'outre-mer. Les titulaires de mandats électifs concernés, au nombre de treize, ont été avisés simultanément de cette démarche.

 C. - Sanction du non-respect de l'obligation de dépôt

   L'article 5 de la loi frappe d'une inéligibilité d'un an le titulaire d'un mandat électif qui n'a pas dépose l'une des déclarations prévues à l'article 2. La commission a précisément été confrontée au cas du titulaire d'une fonction visée à l'article 2 susceptible de  relever des dispositions de l'article 5.
  Le mandat visé à l'article 2 étant en l'espèce renouvelable, la réélection de l'intéressé en tant que président a été contestée par l'un de ses adversaires politiques devant le tribunal administratif, juge de l'élection.
  Saisie par le protestataire d'une demande de renseignements portant sur les conditions dans lesquelles le titulaire de ce mandat s' était acquitté de ses déclarations, la commission n'a pu que s'en tenir aux dispositions de l'article 3 de la loi en indiquant qu'il ne lui appartenait pas de donner ces informations à des particuliers, sa mission étant d'informer les autorités compétentes, de répondre à une requête des autorités judiciaires ou d'utiliser la voie du rapport public prévu au dernier alinéa de cet article.
  Le recours contre la réélection de l'intéressé a d'ailleurs été rejeté par le tribunal administratif, dont la décision est frappée d'appel, sans que la commission qui a eu communication du jugement ait été interrogée par le tribunal.
  En l'espèce, le juge de l'élection, s'inspirant d'une jurisprudence ancienne, a estimé qu'en l'absence de démission d'office, une éventuelle inéligibilité résultant de l'article 5 n'affectait pas la régularité de la réélection parce que l'élu avait conservé la qualité de membre de l'assemblée compétente pour le désigner. Ce système ne laisse aux tiers que la possibilité de contester devant le juge de l'excès de pouvoir un éventuel refus de I'administration qui, dans ce domaine, a compétence liée, de prononcer la démission d'office.
  La commission, dans le cas cité, a ultérieurement avisé le protestataire qu' elle avait informé le ministre compétent des conditions dans lesquelles le titulaire du mandat avait entendu s'acquitter de ses déclarations.

 D. - Proposition d'allongement du délai de dépôt

  La commission estime inévitable, au vu de l'expérience acquise, l'allongement à un mois du délai de quinze jours prévu à l'article 2, afin de permettre notamment aux titulaires des mandats concernés de faire procéder, lorsque leur patrimoine le justifie, à des évaluations par des professionnels. Elle recommande donc la modification de la loi à cet égard, en constatant qu'un mois après l'événement qui fait naître I'obligation de déclaration 89 p. 100 de celles-ci sont souscrites.

3.  Exactitude et sincérité des déclarations

Comme il avait été signalé dans le précédent rapport les déclarations parvenues à la commission revêtent une grande diversité, tant par leur forme, que par la nature des éléments pris en compte ou les modes d'évaluation.
  Dans les cas les plus satisfaisants, il s'agit d'un inventaire dressé par un notaire ou par l'élu lui-même, contenant une énumération détaillée des biens avec des précisions sur leur origine et la méthode retenue pour les estimer. Il est même joint, parfois, des pièces justificatives, telles que des copies d'actes d'acquisition ou des relevés bancaires.
  A l'inverse, dans d'autres cas, le signataire se borne à indiquer qu'il possède des biens immobiliers et mobiliers, dont au mieux il donne une valeur globale sans autre précision.
  La commission est alors conduite à réclamer des renseignements complémentaires en joignant à sa demande un aide-mémoire qui peut servir de guide au déclarant et lui permettre d'avoir une connaissance plus précise de ses obligations.
  Entre le 1er janvier 1989 et le 31 mai 1990, la commission, qui a reçu 144 déclarations, a adressé 32 de ces demandes d‘information, ce qui correspond à environ 22 p. 100 des cas.
  26 réponses sont actuellement parvenues qui peuvent être tenues pour conformes aux exigences de la loi.

 A. - Les éléments du patrimoine

   Au vu des documents reçus, il apparaît utile de rappeler qu'aux termes de l'article L.O. 135-1 du code électoral la déclaration adressée à la commission concerne la totalité des biens propres ainsi, éventuellement, que ceux de la communauté ou les biens réputés indivis. Il est donc clair que la déclaration doit prendre en compte tous les éléments composant le patrimoine quels qu'ils soient.
  Ainsi la commission consultée sur le point de savoir si des titres au porteur, bons du Trésor par exemple, devaient être inclus dans la déclaration a répondu par  l’affirmative.
  Il en aurait été de même pour tout autre bien, y compris pour ceux qui ne sont pas soumis à l'impôt de solidarité sur la fortune, étant bien précisé que les déclarations adressées à la commission sont réservées à la connaissance de celle-ci et n'ont aucun fondement ou objectif d'ordre fiscal.
  Le but recherché étant d'obtenir une photographie exacte de l'intégralité du patrimoine, la commission s'est demandée si ce résultat était toujours atteint.
  Elle a constaté que certaines catégories de biens comme ceux qui sont situés à l'étranger ne sont jamais mentionnées. Cette particularité avait déjà été signalée dans le premier rapport. La commission rappelle qu'elle interprète le défaut d'indication concernant l'existence d'un bien comme l'absence de possession de ce bien lors de la déclaration. Si cette possession se révèle par la suite, elle ne pourra donc être considérée que comme le fruit d'un enrichissement.
  C'est ainsi que, pour l'élu qui aurait déclaré ne disposer d'aucun patrimoine lors de son élection, les biens dont il serait reconnu propriétaire en cours ou à la fin de son mandat seraient réputés avoir été acquis durant cette période.

 B. -  Leur évaluation

  Le respect de la loi exige que l'état du patrimoine en fin de mandat puisse être utilement comparé à ce qu'il était au début.
  Une telle comparaison n'est possible que si tous les biens sont déclarés et si les modes d'évaluation sont connus.
  Il convient donc que soit indiquée la valeur de chaque élément, ainsi que la date et la méthode de son appréciation. Cette date devant être aussi rapprochée que possible.
  Si ces recommandations sont particulièrement importantes pour les immeubles, elles s’imposent également pour les actions ou parts sociales et pour la plupart des biens meubles. Il a par exemple été constaté que des déclarants faisaient mention de comptes bancaires ou plans d'épargne, sans préciser le montant des avoirs correspondants. De telles indications ne sont évidemment pas satisfaisantes.
  De même, il ne suffit pas de faire état de « valeurs en dépôt », même avec leur montant total, si celles-ci ne sont pas autrement désignées et plus précisément estimées.
  En revanche, pour le mobilier, une évaluation globale peut être retenue, par exemple en se référant à la valeur déclarée pour I'assurance. Dans le cas de meubles de prix il est cependant préférable de recourir a l'avis d'un professionnel
  En définitive, les caractéristiques relevées dans les déclarations reçues au cours des quinze derniers mois, émanant en très grande majorité de maires de communes de plus de 30 000 habitants, sont comparables à celles qui avaient été décrites dans le précédent rapport traitant des déclarations établies par des membres du Gouvernement ainsi que par des présidents de conseil régional, de conseil général ou d'assemblée territoriale.
  Les présentes observations confirment donc celles qui avaient déjà été publiées et qui demeurent valables.
  Les diverses catégories de personnalités soumises à la déclaration de leur patrimoine ayant désormais rempli cette obligation, il est à souhaiter que la lecture des rapports leur permette à l'avenir de mieux connaître ce qu'attend la commission dans le seul souci (à l'exclusion de toute préoccupation inquisitoriale) de raire respecter la transparence voulue par le législateur.

4.  Variation des situations patrimoniales

  La commission a, dans un nombre limité de cas, mesuré les évolutions de situation patrimoniale de personnalités qui avaient cessé d'exercer des fonctions auxquelles elles avaient accédé depuis l'entrée en vigueur de la loi du 11 mars 1988 ou qui, depuis leur première déclaration, avaient été élues ou nommées à des fonctions justifiant une nouvelle déclaration.
  Compte tenu du caractère récent de la réglementation, le délai maximum séparant deux déclarations n'a jamais été supérieur à un an et deux mois.
  Si certaines déclarations comportaient des éléments précis, permettant d'évaluer la variation de la situation patrimoniale de l'intéressé pendant la durée de son mandat, dans d'autres cas, la déclaration de fin de mandat n'était qu'une copie de celle déposée en début de mandat, comportant des éléments rigoureusement identiques.
  Il est très peu vraisemblable que la situation patrimoniale d'une personne ne connaisse absolument aucune variation, notamment pour ce qui concerne les valeurs mobilières et les comptes courants, pendant un mandat. L'absence de variation est plus compréhensible lorsque le délai entre les deux déclarations est assez bref, comme c'était le cas dans les dossiers examinés. Bien que s’interdisant de procéder à de quelconques investigations, la commission estime qu'elle doit attirer l'attention des personnes relevant de sa compétence sur les dispositions de la loi qui prévoient qu'elle  «apprécie la variation de situation patrimoniale», et s'est réservée la possibilité de demander des précisions aux intéressés si elle l'estimait nécessaire, notamment lorsque la déclaration de fin de mandat n'est que la reproduction pure et simple de la déclaration d'entrée en fonctions.
  En revanche, elle a noté avec satisfaction que certaines personnalités l'avaient informée de modifications substantielles de la composition de leur patrimoine (vente d'immeuble par exemple) ou lui avaient signalé dans un délai acceptable et pour des motifs explicables des omissions dans leur déclaration initiale.

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ACTIVITES DE LA COMMISSION POUR LA
TRANSPARENCE FINANCIERE DE LA VIE POLITIQUE

DEPUIS LE 1er JANVIER 1989

Déclarations déposées auprès de la commission (art. 2 de la loi du
 11 mars 1988, alinéa 1er) :
   Au titre des fonctions de
   -  membre du Gouvernement ....................................................   1
   - président du conseil régional  . ................................................   2
   - président d'assemblée territoriale ............................................   1
   - président de conseil général ....................................................   3
   - maire d'une ville de plus de 30 000 habitants (dont 8 membres 
     du Gouvernement élus maires. 5 présidents de conseil général 
     élus maires) ......................................................                      137

 Dossiers clos ou transmis à l'Assemblée nationale ou au Sénat
     (art. 2. alinéas 2 et -4) :
    - démissions, fins de mandat  ...................................................  43
    - décès....................................................................................   1
    - élection à l'Assemblée nationale ou au Sénat............................  11
 
 Délais de dépôt des déclarations
    - dans le délai légal de 15 jours................................................. 102 (71,5 %)
    - entre 15 jours et 1 mois..........................................................  22 (15,5 %)
    - entre 1 mois et 2 mois  ..........................................................    6 (4 %)
    - au-delà de 2 mois...................................................................  13 (9%)
 
Information des autorités compétentes (art. 3, alinéa 2)...................  13 

 Demandes d'informations complémentaires :
    - informations complémentaires demandées ...............................  32
          - réponses reçues  .............................................................  26
          - sans réponse ...................................................................   6
    - informations complémentaires spontanément données ..............    4

A N N E X E    1

AIDE-MÉMOIRE ÉTABLI PAR LA COMMISSION
Aide-mémoire
 

  Les catégories de biens qui doivent, dans les conditions prévues par la loi du 11 mars 1988, être portées à la connaissance de la commission sont les suivantes :
   - Immeubles bâtis ou non bâtis (y compris parts de S.C.I.,  de G.F.A., etc.).
  Il convient alors de faire mention, d'une part, de la localisation précise du bien, d'autre part, de sa valeur d'acquisition (à une date précisée) ou de sa valeur actuelle.
  Dans le cas où la valeur d'acquisition est, seule, indiquée, il est utile de mentionner l'existence et le montant approximatif des transformations effectuées, lorsqu'elles sont importantes.
     - Meubles meublants avec soit leur valeur d'acquisition, soit leur valeur d'assurance, soit une évaluation personnelle à la date de la déclaration.
     - Collections, objets d'art, bijoux, pierres précieuses, or, avec évaluation approximative.
     - Valeurs mobilières : actions, obligations, parts de S.I.C.A.V. ou de fonds commun, parts de société, etc.. avec évaluation, y compris titres au porteur et bons anonymes.
     - Comptes bancaires ou d'épargne, livrets, espèces, etc.. avec évaluation.
     - Autres biens mobiliers, le cas échéant.
  Les biens mobiliers et immobiliers situés à l'étranger doivent également être déclarés à la commission.
  En cas de difficulté dans l'évaluation des différents biens, il peut être utile d'avoir recours à une assistance extérieure (notaire, par exemple).

Commission pour la Transparence Financière de la Vie Politique  - www.commission-transparence.fr