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Si elle relève, comme elle
l'avait fait dans ses précédents rapports, que les modes de présentation
et d'évaluation des patrimoines
demeurent très divers, la commission constate que les déclarations sont,
d'une façon générale, plus complètes et, surtout, plus précises que
par le passé.
Elle attribue cette évolution,
qu'elle souhaite voir se poursuivre, à la diffusion de l'aide-mémoire
ainsi qu'à la publication de ses précédents
rapports. Les remarques qu'ils contenaient ont porté leurs fruits comme
elle en avait exprimé l'espoir dans son rapport du 11 mai 1990. De plus
en plus de déclarants
semblent, en effet, avoir pris conscience des exigences de la commission
en ce qui concerne la connaissance de leur patrimoine.
Entre le 28 novembre 1991 et le 15 novembre 1992, la
commission, qui a reçu 122 déclarations, a adressé 49 demandes
d'informations complémentaires, ce qui correspond à 40 p. 100 des cas.
Dans d'autres hypothèses, elle a décidé d'entendre les intéressés. La
commission a ainsi montré sa volonté d'obtenir, dans tous les cas, un
document qui contienne réellement tous les éléments constitutifs du
patrimoine du déclarant. La commission a estimé que les réponses qui
lui sont parvenues étaient conformes aux exigences de la loi.
A. - Les éléments du patrimoine
La commission ne peut ici
que renouveler ses observations précédentes.
Elle veille notamment à ce que
lui soient précisés les
changements de régime matrimonial et s'attache à ce que soient inclus
dans le document non seulement les biens propres du déclarant, mais
encore les biens de la communauté ou les biens indivis, pour parvenir à
une connaissance complète de l'ensemble du patrimoine de celui ci.
Elle insiste sur la nécessité
d’indiquer avec précision les différentes valeurs mobilières possédées
et constate que, dans ce domaine, des progrès ont été faits.
Mais elle adresse une demande de
renseignements complémentaires lorsqu’il lui semble évident que la déclaration
présente certaines omissions, notamment lorsqu’il n'est fait aucune référence
à la possession d'un compte postal ou d'un compte bancaire. Certaines déclarations
ne font en effet mention d'aucun compte bancaire ou postal, ce que la
commission ne peut admettre.
Bien que l'aide-mémoire qu'elle diffuse rappelle
que les biens mobiliers et immobiliers situés à l'étranger doivent être
également indiqués, aucune déclaration n'a fait, encore, mention de
biens de cette nature, pas plus d'ailleurs que de la possession de métaux
précieux.
B. - Leur évaluation
L'évolution vers une meilleure
précision dans l'évaluation des patrimoines, déjà relevée dans les précédents
rapports, se poursuit.
Il n'est pas rare de constater
que des évaluations d'immeubles ou de parts de société ont été faites
par des notaires ou par des personnes qualifiées en matière financière,
ce qui permet à la commission de connaître la valeur actualisée des
biens à la date du dépôt de chaque déclaration.
Car la question de
l'actualisation de la valeur reste un souci de la commission qui veut exercer son contrôle de l'évolution du
patrimoine. L'aide-mémoire, joint au rapport du 29 octobre 1991 mis à
jour, invite, d'ailleurs, les déclarants à faire mention tant de
la valeur d'acquisition du
bien que de l'estimation de sa valeur
actuelle. Les déclarants ont pu croire que seule la valeur
d'acquisition suffisait, bien que la commission ait rappelé que la valeur
actuelle était indispensable à une évaluation sérieuse et fondée.
Désormais la commission demandera une estimation de la valeur
actuelle des biens.
Il faut regretter aussi que pour
les objets de prix, tableaux, bijoux, oeuvres d'art, collections soit
produite une simple évaluation globale, sans énumération détaillée.
Toutefois, la référence aux valeurs d'assurance de ces biens, comme le
propose l'aide-mémoire dans sa dernière formulation, devient assez fréquente.
Par ailleurs, l'évaluation de
certains avoirs pose encore des difficultés, notamment les parts détenues
dans des sociétés non cotées pour lesquelles les valeurs indiquées
sont souvent les valeurs nominales n'ayant plus de rapport avec la valeur
réelle. Dans ce cas, la commission demande un chiffrage précis des
participations détenues, effectué par un professionnel et sur la base
des derniers comptes publiés et certifiés.
La commission constate, avec
satisfaction, qu'ont été produits à l'appui de certaines déclarations
des relevés des comptes bancaires ou postaux et un état des valeurs
mobilières émanant de l'établissement qui les gère, ce qui traduit le
souci d'établir la sincérité des affirmations. Les demandes de
renseignements complémentaires qu'adresse la commission
ont toujours été suivies de
réponses rapides et satisfaisantes, ce qui témoigne également
d'une absence de volonté d'échapper aux obligations de la loi.
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En 1991 , la commission, à
l'occasion du changement du Gouvernement,
avait pu, pour la première fois depuis l'entrée en vigueur de la
loi du 11 mars 1988, apprécier l'évolution des patrimoines des
personnalités titulaires, de mandats ministériels sur une période
suffisamment longue pour que son contrôle ait une véritable portée. En
1992, l'examen auquel elle a procédé des patrimoines des mêmes
personnalités a eu moins d'intérêt en raison du faible délai séparant
le début et la fin de leurs fonctions.
En revanche, le renouvellement
des conseils généraux et régionaux en 1992 et, par suite, des mandats
des présidents de ces assemblées a permis à la commission de disposer
de déclarations de début et de fin de mandat séparées par un
intervalle de temps correspondant à la durée normale des fonctions et
donc de termes de comparaison significatifs. Seuls ont encore échappé à
son appréciation les patrimoines des présidents de conseils régionaux
entrés en fonctions avant l'entrée en vigueur de la loi du 11 mars 1988,
aucune déclaration de patrimoine n'étant encore exigée au début de
leur mandat.
La commission n'a pas constaté
d'anomalies dans l'évolution des situations patrimoniales soumises à son
examen.
Dans leur consistance, les
patrimoines ont peu varié. Il a été noté certains transferts, par
exemple de biens commerciaux convertis en actions mobilières, ou d'avoirs
en valeurs mobilières ou numéraires représentatifs d'une épargne qui a
été utilisée pour l'acquisition de biens immobiliers le plus souvent à
usage d'habitation personnelle, ou pour le logement de membres de la
famille, qui relevaient d'opérations de gestion ne présentant en elles-mêmes
aucun caractère anormal.
L'augmentation des patrimoines a
paru raisonnable lorsqu'elle reflétait l'évolution constatée sur le
marché de la valeur des biens, ou qu’elle traduisait une épargne
constituée sur les revenus ou encore lorsqu'elle s'expliquait par l'entrée
de nouveaux biens dans le patrimoine, à la suite, notamment, d'une
succession ou d'une donation.
La commission n'a pas hésité à demander aux intéressés les
éléments complémentaires nécessaires lorsque les déclarations présentaient
des insuffisances, lacunes ou faiblesses.
C'est ainsi que la reproduction
pure et simple lors de la cessation des fonctions de la déclaration
d'entrée en fonctions ou d'une note se bornant à indiquer l'absence de
changement dans le patrimoine ne constitue pas une déclaration
suffisante.
La commission a donc décidé de
ne pas admettre ce type de déclaration, qui, en tout état de cause, ne
peut être tenue pour exacte dès lors qu'il est au moins improbable que
la valeur des titres mobiliers ou des sommes figurant aux comptes
bancaires ou postaux de l'intéressé soit restée inchangée.
Dans un cas au moins, la présence
dans le patrimoine d'un bien d'une valeur importante qui ne figurait pas
dans la déclaration d'origine, a été expliquée par l'auteur de la déclaration
comme provenant d'une omission dans sa déclaration initiale. Cette
explication a été admise, dès lors que l'intéressé était en mesure
de justifier par un acte authentique de la date d'acquisition du bien.
La commission est ainsi conduite
à rappeler que le caractère complet de la déclaration de début de
mandat ou de fonction est la meilleure garantie pour son auteur d'une appréciation
exacte, par la suite, de l'évolution de sa situation patrimoniale et de
sa transparence.
Lorsque l'augmentation de la
valeur des avoirs en titres paraissait excéder notablement l'évolution
des valeurs sur le marché financier et ne pouvait s'expliquer par des
transferts de fonds ou de biens dans le patrimoine, les auteurs des déclarations
ont fourni, avec diligence, des éléments justifiant ces variations,
expliquées le plus souvent par une épargne sur leurs revenus.
La commission a dû tenir compte
dans son appréciation des augmentations apparentes et souvent importantes
du patrimoine provoquées par la cession d'un bien qui figurait dans la déclaration
initiale dans sa valeur d'origine non actualisée.
La production, par exemple, par les personnalités intéressées,
à l'appui de leur déclaration
de patrimoine, de leur déclaration des bases d'imposition sur la fortune,
lorsqu'elles y sont assujetties, permettrait d'éviter à la commission de
s'interroger sur la valeur des biens
figurant dans les déclarations initiales à leur prix d'origine et de disposer de termes de
comparaison satisfaisants pour son évaluation, notamment en cas de
cession, lors de la déclaration de cessation de fonctions ou de mandat.
De manière générale, la
commission s'est estimée satisfaite des explications et justifications
complémentaires qui lui ont été fournies.
Elle tient néanmoins à faire
I'observation suivante : la loi du 11 mars 1988 limite son contrôle
à l'appréciation de la variation des situations patrimoniales et ne lui
permet pas, en principe, de connaître
les revenus des personnalités intéressées. Cette appréciation implique
néanmoins qu'elle puisse être informée sur l'origine de cette variation
et donc sur les modes de financement des augmentations des éléments du
patrimoine, qu'il s'agisse des immeubles, des avoirs mobiliers ou du
montant des comptes bancaires et postaux. Dans nombre de cas, ce
financement, en cas d'augmentation du patrimoine, provient d'une épargne,
dont le montant est, très souvent, fonction des revenus professionnels ou
autres de l'intéressé.
Jusqu'à maintenant, les auteurs
de déclaration, interrogés sur le financement de l'augmentation de leur
patrimoine, ont accepté de fournir à la commission les informations
souhaitées, y compris sur le montant de leurs revenus pendant les années
en cause.
La commission estime toutefois
que, dès lors que la connaissance véritable des patrimoines et de leur
évolution exige que soient également connus les revenus, il serait
souhaitable que le législateur lui attribue effectivement le pouvoir
d'obtenir les renseignements nécessaires à cet égard, notamment, par la
production de la déclaration des revenus.
Au total, la commission constate
que les dispositions de la loi du 11 mars 1988 éclairées et précisées
par une pratique désormais bien ancrée sont appliquées convenablement même
si certaines lacunes subsistent. En dépit des retards dus aux difficultés
techniques d'évaluation de certains
éléments du patrimoine, les personnes relevant du contrôle de la
commission se sont acquittées avec conscience de leurs obligations.
Si un certain nombre
d'informations complémentaires concernant, notamment, les revenus
semblent nécessaires à une connaissance complète du patrimoine et de
son évolution, il n’en demeure pas moins que les déclarations de
situation patrimoniale témoignent d'un souci de serrer de près la réalité
qui répond à la volonté du
législateur. Enfin, dans le cadre des informations dont elle peut
disposer, la commission n 'a pas relevé de variations anormales des
situations patrimoniales. Cela justifie la rigueur qu'elle s'impose dans
l'application de la loi du 11
mars 1988.
A l'issue de la période ouverte par les élections municipales du mois de
mars 1989, et après que le contentieux de ces élections eût été pour
I'essentiel réglé, la commission pour la transparence financière de la
vie politique a estimé nécessaire de publier un deuxième rapport sur
les conditions de mise en oeuvre de la loi du 11 mars 1988, comme elle
l'avait d'ailleurs annoncé dans son premier rapport publié au Journal
officiel du 11 janvier 1989.
En effet, un nombre plus important d'élus, essentiellement maires
de ville de plus de trente mille habitants, a été soumis aux
dispositions de la loi. La commission a enregistré, depuis le 1er janvier
1989, 144 déclarations, alors qu'elle en avait reçu 93 pendant l'année
1988. A cette occasion, elle a été amenée à interpréter certaines
dispositions de la loi, et à constater des manquements à I'obligation de
déclaration, justifiant que soient mises en oeuvre certaines des procédures
prévues par le législateur.
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Les règles applicables par la commission