Cinquième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique

Pour sa cinquième année de fonctionnement, l'activité de la commission pour la transparence financière de la vie politique aura été marquée par le changement de gouvernement consécutif aux élections législatives du mois de mars. En ce qui concerne les élections locales, seules quelques élections partielles ont eu lieu en 1993 ainsi que des changements liés aux décès ou aux démissions des titulaires de mandats locaux.
  Au total, ce sont quatre-vingt-douze déclarations qui ont été enregistrées et neuf cent vingt-cinq lettres qui auront été envoyées par la commission.
  La commission considère que, dans le cadre des obligations définies par le législateur relatives aux formalités déclaratoires qui incombent aux élus et aux membres du Gouvernement, la loi du 11 mars 1988, après cinq ans d'application, est respectée de manière satisfaisante, toutes les personnalités ayant répondu à l'obligation de déclaration et apporté à la commission les précisions demandées.
  Le présent rapport est destiné à retracer les grandes lignes de l'activité de la commission au cours de l'année 1993 ainsi qu'à mettre l'accent sur les problèmes qu'elle aura pu rencontrer dans l'accomplissement des missions que lui a confiées le législateur.

  Les règles applicables par la commission

   Le respect de la formalité du dépôt des déclarations

   Exactitude et sincérité des déclarations

  Variation des situations patrimoniales

a) La commission a reçu les déclarations de situation patrimoniale de sortie des membres du gouvernement de M. Bérégovoy et les déclarations d'entrée des membres du Gouvernement de M. Balladur. Elle a reçu également la déclaration de sortie puis d'entrée d'un membre du gouvernement de M. Bérégovoy qui avait démissionné avant de regagner le Gouvernement. La commission avait estimé que malgré l'écart de quelques mois entre les deux événements, une nouvelle déclaration devait être faite par ce ministre lors de son retour au Gouvernement.

b) S'agissant des titulaires de mandats locaux la commission a reçu au cours de 1993 les déclarations d'entrée ou de sortie de maires de villes de plus de 30 000 habitants (11), de présidents de conseils généraux (4), de présidents de conseil régional et d'assemblée territoriale (6).

c) A la suite des élections législatives, la dernière déclaration de situation patrimoniale de titulaires de mandats locaux auxquels s'appliquait l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 nouvellement élus au Parlement a été transmise au bureau de l'Assemblée nationale.
  Il convient d'indiquer que lorsque des membres du Gouvernement, titulaires d'un mandat local, ont été élus députés, c'est la dernière déclaration déposée en leur qualité d'élu local qui a été transmise à l'Assemblée nationale et non pas celle qu'ils avaient déposée à l'occasion de leur entrée au Gouvernement. Cette dernière a été conservée dans les archives de la commission. De la même manière, le bureau de l'Assemblée nationale et celui du Sénat ont transmis à la commission les dernières déclarations patrimoniales des membres sortants de ces assemblées non réélus, mais ayant conservé des mandats locaux les faisant entrer dans le champ d'application de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988.

d) L'examen de la déclaration de situation patrimoniale qu'avait déposée, à son départ du Gouvernement, M. Pierre Joxe, devenu membre de la commission en sa qualité de premier président de la Cour des comptes, s'est déroulé en son absence, comme il y avait été procédé dans les mêmes circonstances après la nomination de M. Arpaillange. Le conseiller maître, rapporteur désigné par la Cour des comptes, s'est également retiré.

e) La commission a constaté qu'en 1993 le ministère de l'intérieur et le ministère des départements et territoires d'outre-mer ne lui ont pas signalé régulièrement les résultats d'élections partielles et les changements de titulaires de mandats locaux entrant dans le champ de la loi du 11 mars 1988. La commission n'a pu ainsi, dans un certain nombre de cas, être en mesure de rappeler aux intéressés, entrants ou sortants, les obligations auxquelles ils étaient tenus, bien qu'elle l'ait fait spontanément dans les cas portés à sa connaissance par d'autres voies. En outre, il s'est avéré que dans plusieurs cas les préfets n'ont pas, de leur côté, signalé aux élus concernés les formalités auxquelles ils devaient se conformer, malgré une précédente circulaire en ce sens du ministre de l'intérieur.
  Ces omissions regrettables peuvent expliquer, comme on le verra, les retards avec lesquels certains élus se sont acquittés de la formalité de déclaration de leur situation patrimoniale. Cette situation a conduit la commission à écrire au ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire pour lui demander de bien vouloir l'avertir systématiquement dans les délais les plus brefs possibles des élections partielles et de demander aux préfets de bien rappeler aux intéressés les obligations dont ils doivent s'acquitter. De son côté, la commission adresse, dès que le ministère de l'intérieur lui communique le résultat d'une élection, un courrier aux intéressés - sortants et entrants - accompagné du formulaire, leur rappelant le délai dans lequel ils doivent lui adresser leur déclaration de situation patrimoniale.
  La commission insiste sur la nécessité d'effectuer ce rappel auprès des élus pour que les délais fixés par la loi puissent être effectivement respectés.

f) De même, dans la perspective des élections cantonales de mars 1994, la commission a demandé au ministre de l'intérieur de lui communiquer la liste des présidents de conseil général dont le mandat est renouvelable, afin qu'elle puisse demander à ceux-ci de lui adresser leur déclaration de fin de mandat. En effet, aux termes de l'article 2 de la loi du 4 mars 1988, les titulaires d'une telle fonction sont tenus de déclarer leur situation patrimoniale << deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant la date normale d'expiration >> de leurs fonctions.

g) Lorsque la commission a estimé insuffisantes les explications et les justificatifs écrits qui lui sont adressés pour apprécier la valeur du patrimoine, elle n'a pas hésité à procéder à l'audition des personnalités. Elle n'exclut pas d'avoir à le faire plus fréquemment compte tenu des observations formulées dans la troisième partie de ce rapport concernant les difficultés d'évaluation de certains éléments du patrimoine.

h) Comme cela était indiqué dans le précédent rapport, le secrétariat de la commission a été informatisé en 1992 pour les tâches administratives. En 1993, une quinzaine de personnalités ont demandé, conformément aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978, à avoir accès aux informations nominatives contenues dans le fichier. Ces informations leur ont bien entendu été communiquées. La commission rappelle que seuls figurent dans le fichier des renseignements relatifs aux coordonnées et aux mandats des intéressés à l'exception de toutes données sur leur situation patrimoniale, celles-ci ne faisant l'objet d'aucun traitement informatisé.

i) La commission avait indiqué dans son deuxième rapport, publié au Journal officiel du 19 juin 1990, les règles qu'elle appliquait dans le cas du décès d'un élu. Dans les trois cas de décès de personnalités soumises à l'obligation de déclaration intervenus au cours de l'année 1993, la commission a appliqué ces règles et a clos en conséquence les dossiers concernés.

a) La formalité de déclaration de patrimoine a été respectée en 1993 par toutes les personnalités qui y étaient astreintes en application des articles 1er et 2 de la loi du 11 mars 1988, soit en qualité de membre du Gouvernement du fait de leur nomination ou de la cessation de leurs fonctions, soit en qualité de président de conseil régional ou d'assemblée territoriale, de président de conseil général ou de maire d'une ville de plus de trente mille habitants, du fait de leur élection ou de la fin de leur mandat.
  La commission a toutefois constaté que, malgré les informations données individuellement par écrit aux personnalités intéressées sur l'étendue de leurs obligations, les déclarations étaient encore trop souvent incomplètes ou imprécises. Dans un peu plus d'un tiers des cas (33), la commission a été contrainte de demander des éléments complémentaires.

b) Mais, comme les années précédentes, la commission a relevé qu'il était difficile aux personnalités astreintes à déclaration de respecter le délai qui leur était imparti par la loi du 11 mars 1988.
  Seuls deux tiers des présidents d'assemblées locales ou maires ont déposé leurs déclarations dans les délais requis, mais certains dépôts tardifs ont pu être expliqués par l'absence de rappel aux personnalités intéressées de leur obligation par les autorités préfectorales; la commission, de son côté, faute d'avoir été informée en temps utile par le ministère de l'intérieur de la tenue de nouvelles élections, n'ayant pu procéder, elle-même, que tardivement à ce rappel comme il a été dit plus haut. Une fois ce rappel effectué, par lettre ou par téléphone, les déclarations ont, dans tous les cas, été déposées dans un délai très rapide.
  La commission a par ailleurs constaté que les membres du Gouvernement, tant sortants que nouvellement nommés, avaient mieux respecté les délais de dépôt de déclaration que l'année précédente, pour laquelle elle avait eu à déplorer une dégradation de la situation. Vingt-neuf des membres sortants du Gouvernement ont déposé leur déclaration dans le délai de quinze jours suivant la cessation de leurs fonctions imparti par l'article 1er de la loi du 11 mars 1988 et seulement trois déclarations ont été déposées dans un délai supérieur à un mois. Vingt-deux des membres entrant dans le Gouvernement ont respecté le délai de quinze jours dont ils disposaient et les huit autres ont déposé leur déclaration dans les quinze jours suivants.
  Dans ces conditions, la commission n'a pas jugé utile, comme elle l'avait envisagé dans son rapport précédent, de saisir les autorités compétentes de manquements constatés à l'obligation de dépôt dans le délai fixé par la loi ni de les mentionner dans le rapport public.
En effet, il lui a paru difficile de distinguer le cas de ceux auxquels elle avait dû demander une déclaration complète alors qu'ils s'étaient contentés dans le délai prescrit par la loi de se référer à leur déclaration précédente du cas de ceux qui, avec quelques jours de retard, lui faisaient directement parvenir une déclaration de situation patrimoniale complète, accompagnée de justificatifs bancaires ou notariés qui ne peuvent pas être obtenus immédiatement. Ces cas demeurant rares, elle a donc estimé que l'esprit de la loi du 11 mars 1988 restait respecté. Elle se réserve toujours éventuellement de le faire, lorsqu'elle constatera l'insuffisance notoire de déclarations déposées dans le délai imparti ou dans les jours qui suivent, en particulier de la part des personnalités dont les fonctions ou le mandat a pris fin, et qui se bornent purement et simplement à lui adresser une simple copie de la déclaration déposée lors de leur entrée en fonctions. Elle déplore en outre la lenteur de certains des déclarants à fournir les éléments complémentaires destinés à régulariser leur déclaration. Ainsi, dans un cas heureusement isolé, après des relances écrites et téléphoniques réitérées, les précisions demandées ne sont parvenues à la commission que neuf mois après la déclaration initiale, au moment où elle préparait le présent rapport.
  Enfin, la commission regrette qu'il n'ait pas encore été tenu compte des remarques qu'elle avait faite dans ses trois rapports précédents sur l'inadéquation et le manque de cohérence des délais prévus par la loi du 11 mars 1988. Elle ne peut que renouveler avec insistance sa demande tendant à une harmonisation et à un allongement des délais de dépôt de déclaration afin que soient facilités tant le respect, par les personnalités concernées, de leurs obligations que l'examen des déclarations, par la commission.

       A. - Les éléments du patrimoine 

  La commission demande que soient clairement indiqués, notamment:
     - le régime matrimonial du déclarant afin que ne subsiste aucune équivoque sur la propriété des biens;
     - les différentes valeurs mobilières possédées ainsi que le montant des comptes postaux ou bancaires courants;
     - la possession de biens mobiliers ou immobiliers à l'étranger et celle de métaux précieux.

  Pour faciliter à cet égard la rédaction des déclarations et leur instruction, la commission a, à cet effet, mis au point un formulaire plus précis que le précédent (annexé au présent rapport), dont l'utilisation reste facultative, mais est conseillée, et qui est systématiquement envoyé aux personnalités soumises à l'obligation de déclaration. L'utilisation de ce formulaire devrait éviter de la part des personnalités concernées, d'une part, les omissions trop souvent constatées dans les déclarations déposées, en particulier lors d'une première entrée en fonctions, notamment en ce qui concerne l'existence et le montant des comptes courants, et, d'autre part, les évaluations imprécises des biens mobiliers et immobiliers.
  Le formulaire détaille l'ensemble des éléments qui peuvent entrer dans la composition du patrimoine et il est demandé aux intéressés de porter la mention << néant >> dans les rubriques qui ne les concernent pas, afin de lever toute ambiguïté quant à une éventuelle omission de leur part. Il leur est demandé d'indiquer, le cas échéant, leur régime matrimonial. Les personnalités peuvent, à titre facultatif indiquer à la commission le montant de leurs revenus et, s'il y a lieu, de ceux de leur conjoint. En effet, si la loi ne les oblige pas à porter sur leur déclaration ces renseignements, cette information peut être utile épargnant ainsi aux intéressés d'avoir a posteriori à fournir à la commission les justifications expliquant d'éventuelles variations de patrimoine entre le début et la fin de leur mandat.
  La communication à chaque intéressé de l'imprimé de déclaration ne permet plus, désormais, à un déclarant, comme cela a été quelquefois le cas dans le passé, de justifier le caractère incomplet des renseignements fournis par une mauvaise connaissance des exigences de la commission.

       B. - Leur évaluation 

  Tout en relevant la persistance de certaines insuffisances, on ne peut, là encore, que souligner l'amélioration constatée dans l'évaluation des patrimoines faite par les déclarants.
Si de plus en plus de déclarations sont assorties de documents établis par des notaires ou des experts-comptables ou de relevés de compte bancaires ou postaux émanant des établissements gestionnaires, des efforts restent encore à faire dans le domaine de l'actualisation de la valeur des biens. C'est avec insistance que la commission rappelle que l'indication de la valeur d'acquisition du bien n'est pas suffisante, l'opération pouvant remonter à de nombreuses années. Il est, en effet, nécessaire d'indiquer la valeur du patrimoine au moment de la déclaration. En outre, une attestation établie par un notaire, officier public, est le moyen le plus fiable d'apprécier cette valeur.
  C'est surtout l'évaluation de la valeur des participations dans des sociétés non cotées qui demeure extrêmement difficile et ne peut être que sommaire, eu égard aux attributions de la commission qui n'a pas de pouvoir d'investigation. Dans un cas, d'ailleurs, la commission a procédé en 1993 à l'audition d'une personnalité pour avoir des explications sur la valeur des participations qu'elle détenait dans une entreprise. L'audition a bien confirmé que la valeur faciale ne pouvait refléter la valeur réelle de ces participations et que la différence entre l'une et l'autre pouvait être considérable. Si cette difficulté peut n'avoir aucune incidence lorsque l'intéressé n'a pas procédé à la vente de ses participations au cours de son mandat, elle devient majeure dans le cas contraire. C'est ainsi que la commission croit devoir souligner qu'elle n'a pu que prendre acte des valeurs déclarées par les intéressés sans qu'elle soit toujours en mesure d'apprécier si les évaluations indiquées reflètent la valeur qu'aurait prise ces participations dans l'hypothèse où leur vente aurait été effectivement réalisée.
  De même, lorsque les personnalités possèdent des comptes courants de société, la distinction entre leur patrimoine propre et le patrimoine social est extrêmement délicate à apprécier, et les déclarations exigées par la loi ne permettent pas de mesurer les conséquences d'une variation de ces comptes de société sur le patrimoine personnel de l'intéressé.
  La commission tient à signaler que le souci de la précision ou de l'exhaustivité n'augmente pas forcément avec la taille du patrimoine. Elle a relevé parfois des omissions surprenantes par leur ampleur en valeur absolue - sans que la bonne foi du déclarant ait été mise en cause - mais minimes en valeur relative eu égard à l'importance du patrimoine total concerné.
  Chaque fois que la commission a pu supposer que des omissions avaient été effectuées, soit qu'elle se réfère à des éléments apparaissant dans une précédente déclaration, soit qu'elle estime peu probable l'absence de certains éléments dans la composition du patrimoine (comptes courants, notamment), elle a demandé aux intéressés de compléter leur déclaration. Les rectifications effectuées par les intéressés à la demande de la commission ont confirmé ces omissions

La Commission pour la Transparence Financière de la Vie Politique  - www.commission-transparence.fr