Sixième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique

  Au cours de sa sixième année de fonctionnement, la commission de la transparence financière a eu à examiner une centaine de déclarations de situation patrimoniale, dont près des trois quarts à l'occasion du renouvellement des présidences de conseil général à la suite des élections cantonales du printemps 1994.
Toutes les personnalités soumises à l'obligation de déclarer leur situation patrimoniale à l'occasion du début ou de la fin de leur mandat ont satisfait à cette formalité et ont répondu aux demandes de précisions que, dans un certain nombre de cas, la commission a été conduite à leur adresser.
L'année 1994 aura été marquée par l'acuité du débat sur la transparence de la vie politique et l'adoption par le législateur, à la fin de l'année, de plusieurs lois en cette matière, dont une loi organique et une loi ordinaire, qui modifient très profondément le dispositif instauré en 1988.
Le présent rapport a pour objet d'indiquer les principales questions traitées par la commission au cours de l'année, d'effectuer un rapide bilan de six ans d'activité et d'examiner les conséquences de la récente législation sur le fonctionnement de la commission.

  L’activité de la commission en 1994 et les règles qu'elle a appliquées 

    Bilan de dispositif mis en place par la loi du 11 mars 1988 

   Les nouvelles attributions de la commission

1.1.  Activité de la commission

 a) Le renouvellement des conseils généraux au printemps 1994 a entraîné le dépôt de soixante-douze déclarations de situation patrimoniale des présidents de conseils généraux sortants et nouvellement élus. Outre la déclaration des présidents de conseils généraux, la commission a dû examiner celles d'une vingtaine de maires de ville de plus de trente mille habitants à la suite d'une démission ou d'une élection partielle ainsi que celles de trois ministres qui ont cessé leurs fonctions au sein du Gouvernement;

b) Dans la grande majorité des cas, les délais prescrits par la loi ont été respectés, grâce aux instructions données par le ministère de l'intérieur aux préfets, qui ont rappelé aux élus les obligations auxquelles ils étaient soumis. La commission, de son côté, dès qu'elle était informée par le ministère de l'intérieur, a adressé le formulaire aux personnalités qui devaient souscrire une déclaration et a effectué les rappels nécessaires lorsque la déclaration ne lui était pas parvenue dans le délai de quinze jours;

c) L'utilisation généralisée du formulaire, publié par la commission lors de son cinquième rapport, a représenté un progrès sensible dans le degré de précision et le caractère complet des déclarations adressées par la commission;

d) Dans un quart des cas, et ce malgré l'utilisation du formulaire, la commission a été conduite à demander des compléments d'information aux intéressés, soit sur la valeur et la composition de leur patrimoine, soit sur la variation de celui-ci au cours de leur mandat. Ces explications ont été fournies à la commission et lui ont permis d'exercer son contrôle, dans les conditions prévues par le législateur. Dans quelques cas, la commission a dû adresser des lettres de rappel pour obtenir des compléments d'information qui ne lui étaient pas adressés dans un délai raisonnable;

e) Au cours de l'année, la commission a procédé à l'audition d'une personnalité pour laquelle les explications écrites fournies pour justifier une variation de situation patrimoniale ne lui paraissaient pas suffisantes. L'audition a permis de préciser les questions soulevées par ce dossier et d'obtenir les précisions demandées sur l'évolution de la situation patrimoniale de l'intéressé.

1.2. Règles appliquées par la commission

  Au cours de l'année 1994, la commission a été appelée à trancher plusieurs questions de principe, qui se sont posées en des termes nouveaux.

a) La commission s'est interrogée sur les conséquences qu'elle devait tirer d'informations parues dans la presse relatives à la situation patrimoniale de personnalités relevant de son contrôle et qui, dans certains cas, pouvaient apparaître en contradiction avec les déclarations qui lui avaient été transmises par les intéressés;
  La commission a estimé que, si elle ne pouvait se fonder sur des informations données par des journalistes et dont la véracité n'était pas établie, elle devait, en revanche, prendre en considération les propos tenus par les intéressés eux-mêmes dans des entretiens accordés à un journaliste. Ainsi, dans plusieurs cas, la commission a relevé des contradictions entre ces propos et les déclarations qui lui avaient été faites. Elle a été alors conduite à demander aux intéressés des explications qui ont soit mis en lumière des imprécisions ou des omissions dans les déclarations qui avaient été adressées à la commission, soit des approximations dans les propos tenus publiquement.

b) Dans l'un de ces cas, la personnalité ne relevait plus du contrôle de la commission, qui avait déjà examiné sa déclaration à l'occasion de la cessation des fonctions. Les propos tenus dans la presse se rapportant à la situation patrimoniale de l'intéressé pendant la période antérieure à cette déclaration et les éléments qu'ils contenaient faisant apparaître des contradictions avec la description de la situation patrimoniale qui lui avait été faite, la commission a estimé qu'il lui appartenait de demander des explications à l'intéressé. Elle a donc été conduite à réouvrir un dossier qu'elle avait précédemment clos pour examiner l'évolution de la situation patrimoniale à la lumière de ces éléments nouveaux.

c) La commission a eu également l'occasion de confirmer que lorsqu'une personnalité relevait de sa compétence au titre de plusieurs fonctions successives, elle pouvait, pour examiner l'évolution d'une situation patrimoniale, se fonder sur une déclaration faite à l'occasion d'un mandat précédent, dès lors qu'il n'y avait pas de solution de continuité dans la succession de ces mandats;

d) La commission a dû examiner des déclarations de personnalités dont la situation patrimoniale faisait, par ailleurs, l'objet d'investigations dans le cadre d'une procédure judiciaire. Dans ces cas, elle a procédé à l'examen habituel des déclarations et a demandé, comme pour l'ensemble des personnalités qui relèvent de sa compétence, les éventuelles précisions et explications qui lui paraissaient nécessaires de façon à disposer de documents cohérents et de justifications satisfaisantes des évolutions observées. Pour autant, elle ne saurait certifier l'exactitude et encore moins garantir l'exhaustivité des déclarations qu'elle a enregistrées, compte tenu des missions, des pouvoirs et des moyens de contrôle que la loi lui a conférés et dont les limites sont rappelées plus loin.

  L'adoption d'une nouvelle législation qui modifie sensiblement le dispositif de la loi du 11 mars 1988 conduit la commission à estimer opportun d'effectuer quelques observations qui couvrent les six années de fonctionnement sous l'empire de cette législation, et dont la plupart ont d'ailleurs été faites dans les rapports annuels.

2.1. Respect de la formalité

  Toutes les personnalités soumises à l'obligation de déclaration à l'occasion du début ou de la fin de leur mandat ont souscrit à cette formalité au cours des six années de fonctionnement de la commission. Il convient de rappeler que, pour les titulaires d'une fonction élective, l'absence de déclaration peut être sanctionnée par une inéligibilité d'un an. La commission n'a jamais été amenée à saisir l'autorité compétente afin que celle-ci constate cette carence.
  La déclaration doit être adressée à la commission dans un délai de quinze jours suivant le début des fonctions ou la démission et dans un délai défini par la loi lorsqu'une déclaration doit être souscrite au terme normal d'un mandat électif.
  La commission a relevé à plusieurs reprises que ce délai était très bref et qu'il n'était pas toujours respecté. Cependant, elle a pu constater avec satisfaction que si ce délai était surtout dépassé lors des premières années suivant la loi de 1988, au cours des années plus récentes, il était généralement respecté. Il reste cependant que, dans quelques cas rares, les déclarations sont effectuées avec un retard excessif, en particulier celles qui doivent être effectuées à la fin d'un mandat.

2.2.  Précisions de la déclaration

  L'élaboration d'un formulaire détaillant l'ensemble des rubriques devant être remplies a permis un progrès très sensible dans la précision des déclarations et dans les comparaisons entre celles en début et en fin de mandat.
  La commission, dans un premier temps, adressait un aide-mémoire aux personnalités qui devaient souscrire une déclaration mais c'est le formulaire établi en 1993 qui a représenté le progrès le plus sensible. Ce formulaire a été publié au Journal officiel du 9 février 1994, en annexe du 5e rapport. Bien que sans valeur contraignante, il a été très généralement utilisé ou, lorsqu'il ne l'était pas, a fourni une référence précieuse pour demander aux personnalités les renseignements nécessaires à la commission.
  Au fur et à mesure qu'elle acquérait davantage d'expérience, la commission a été conduite à être plus exigeante dans le degré de précisions pour pouvoir exercer son contrôle. En effet, en l'absence d'indications contraires de la part du législateur, elle a estimé que tous les éléments figurant dans le patrimoine devaient lui être déclarés. Les déclarations qui lui sont faites ne sont donc pas identiques à celles qui peuvent être souscrites à d'autres titres, et notamment auprès des services fiscaux. La commission a retenu une définition large de la situation patrimoniale, comprenant des éléments qui, soit ne figurent pas dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune - en particulier les oeuvres d'art -, soit ne sont pas spontanément considérés par les intéressés comme des éléments de patrimoine, comme le montant des comptes courants, le capital d'une assurance-vie ou des planches de timbres-poste.

a) Si l'évaluation de la valeur de certains biens ne pose pas de difficultés, et notamment lorsqu'il s'agit de valeurs mobilières ou de liquidités, il en va différemment pour certaines catégories de biens.

          Biens immobiliers:
     La commission a été conduite à insister sur la nécessité de lui fournir la valeur actuelle des biens immobiliers, souvent très éloignée de la valeur d'origine. Les variations irrégulières du marché immobilier, l'exécution de travaux sur un bien, le caractère constructible ou non d'un terrain peuvent en effet affecter très sensiblement la valeur des biens immobiliers.

          Participation dans des sociétés non cotées:
     La commission a également été confrontée à plusieurs reprises au problème de l'évaluation des participations dans des sociétés non cotées dont la valeur réelle est souvent sans aucune mesure avec la valeur faciale.

          Oeuvres d'art, biens de famille:
     Il en va de même pour les oeuvres d'art ou les biens de famille détenus par les personnalités relevant de la commission et pour lesquels eux-mêmes n'ont parfois jamais procédé à aucune évaluation ou, lorsque celle-ci a été réalisée, l'ont faite à l'occasion d'une acquisition ou d'une succession datant de plusieurs années.

b) L'appréciation de la valeur d'un patrimoine, et donc de son évolution, reste particulièrement délicate lorsque celui-ci comprend des sociétés, et notamment lorsque l'intéressé est titulaire de comptes courants dans ces sociétés.
  Face à de tels cas, si la commission s'est efforcée d'obtenir le plus grand degré de précision possible, elle a toujours eu conscience de l'impossibilité, en l'état de ses pouvoirs, d'apprécier réellement la valeur du patrimoine détenu. Il est notamment particulièrement délicat d'effectuer une distinction entre le patrimoine propre et le patrimoine social. La commission n'a pu donc que prendre acte de la valeur déclarée des participations dans ces sociétés sans pouvoir porter une véritable appréciation sur les variations de situation patrimoniale.
  Plus généralement, il va de soi que ces variations sont d'autant plus difficiles à apprécier que la composition du patrimoine est complexe et comprend des actifs difficiles à évaluer.

c) Pour assurer l'exhaustivité et l'exactitude des déclarations, la commission a décidé de compléter le formulaire en créant, dans la rubrique Autres biens, une sous-rubrique Biens immobiliers et comptes détenus à l'étranger.

2.3.  Variations des situations patrimoniales

Dans un certain nombre de cas, la commission a été conduite à demander des explications sur l'évolution de la situation patrimoniale au cours d'un mandat. Presque toujours, il s'est agi d'une augmentation de la valeur d'un patrimoine sauf dans un cas faisant apparaître un endettement inhabituel.
Les explications qui lui ont été fournies, par écrit, ou dans certains cas après audition des intéressés, ont été de trois ordres:
     - des omissions dans la déclaration initiale; dans ce cas, la commission a demandé aux intéressés de lui faire parvenir des attestations bancaires ou notariales justifiant la réalité de la valeur de leur patrimoine à la date de la déclaration initiale;
     - la survenue, au cours du mandat, d'événements, tels une succession ou un changement de régime matrimonial, ayant affecté la situation patrimoniale de l'intéressé;
     - l'existence de revenus permettant de dégager une capacité d'épargne suffisante pour augmenter la valeur du patrimoine.

  La commission relève que, chaque fois qu'elle l'a demandé, des explications lui ont été fournies ainsi que les justificatifs nécessaires à son contrôle: copie des déclarations fiscales; actes notariés; certificats de cessions, etc. Dans certains cas, les premières explications fournies ont appelé d'autres demandes d'explications, lorsqu'elles faisaient apparaître des éléments nouveaux ou lorsqu'elles n'étaient pas étayées par des justificatifs suffisants.

2.4.  Efficacité du dispositif

  Dans ces différents rapports publics, la commission de la transparence financière de la vie politique a constamment indiqué quelles étaient les limites de son action.
  La commission a inscrit son activité dans le cadre défini par le législateur qui lui a confié la mission << d'apprécier les variations de situation patrimoniale >> au vu de déclarations faites sur l'honneur.

a) C'est dans ce cadre qu'elle a été conduite non seulement à demander des descriptions détaillées et complètes des situations patrimoniales mais également à demander des explications aux intéressés chaque fois qu'apparaissait une variation de leur situation patrimoniale dont l'origine ne pouvait se déduire directement des éléments contenus dans ces déclarations.
  Ce souci l'a amenée à demander des informations sur le montant des revenus et leur origine. En effet, bien que le législateur ne lui ait confié que le rôle d'apprécier les variations de situation patrimoniale, il est apparu que cette appréciation ne pouvait être portée, dans certains cas, sans une connaissance des revenus, sauf à considérer comme anormale une augmentation de la valeur du patrimoine au cours d'un mandat qui trouve son explication dans la capacité d'épargne dégagée par les revenus.

b) En revanche, la commission s'en est tenue strictement aux éléments contenus dans les déclarations qui lui étaient faites. En effet, la loi ne lui confère pas de pouvoir d'investigation, et l'appréciation des variations de patrimoine ne peut s'effectuer qu'au vu des éléments qui lui sont transmis.
  Elle a donc conçu son rôle comme consistant à apprécier la cohérence des déclarations et les variations éventuelles ressortant de déclarations successives, sans qu'il lui appartienne de confronter ces informations à d'autres éléments.

c) L'examen des déclarations de situation patrimoniale dans les conditions prévues par la loi comporte obligatoirement trois limites, inhérentes au dispositif mis en place par la loi de 1988:
  La première limite, on l'a vu, tient au caractère déclaratoire des informations. A l'évidence ne peut être contrôlé que ce qui est déclaré. La commission ne peut mettre en doute la sincérité des déclarations qui lui sont transmises. Elle est cependant obligée de signaler que, dans un nombre élevé de cas, les explications qu'elle a demandées sur l'évolution d'une situation patrimoniale ont révélé des omissions dans la déclaration initiale. La commission ne peut donc que s'interroger et ne peut exclure que, dans certains cas, l'absence d'<< enjeu >> ne conduise certains à effectuer trop rapidement des déclarations qui ne sont pas exhaustives;
  La deuxième limite tient à ce que l'objectif de << transparence >> qui apparaît dans le titre de la loi n'est pas garanti par une déclaration portant exclusivement sur le patrimoine: il est ainsi impossible à la commission - et cela ne figure d'ailleurs pas dans ses missions - de déceler un accroissement anormal du train de vie ou une augmentation de revenus, dès lors que ceux-ci ne se traduisent pas par une valorisation du patrimoine.
  La troisième limite tient à ce que le contrôle de la commission ne porte, bien entendu, que sur le patrimoine de la personne entrant dans son champ de compétence, étendu au conjoint lorsque celle-ci est mariée sous le régime de la communauté des biens. Ce contrôle ne s'étend pas aux autres membres de la famille.
  En résumé, si la commission devait tirer les enseignements de six années de fonctionnement, au cours desquelles l'examen des déclarations n'a jamais mis en lumière d'augmentation inexpliquée de patrimoine, elle pourrait estimer que son intervention a pu avoir un effet dissuasif. C'est dans cet esprit, conforme aux intentions du législateur, qu'elle s'est montrée exigeante dans la description des situations patrimoniales et qu'elle a demandé des précisions chaque fois que cela lui paraissait nécessaire pour expliquer une variation de cette situation. En revanche, elle ne pourrait garantir avoir été mise en mesure de connaître la réalité des situations surtout pour les situations patrimoniales les plus complexes.

3.1. Le nouveau dispositif 

a) Personnalités soumises à déclaration:

  La loi organique soumet désormais les parlementaires au contrôle de la commission alors que ceux-ci devaient, sous l'empire de la précédente loi organique, effectuer une déclaration de début et de fin de mandat auprès du bureau de l'assemblée à laquelle ils appartiennent.
  La loi relative à la déclaration de patrimoine des membres du gouvernement et des titulaires de certaines fonctions, qui est en cours d'examen devant le Conseil constitutionnel, soumet de nouvelles personnes à l'obligation de déclaration de la situation patrimoniale.

  Outre les membres du Gouvernement, n'étaient jusqu'à présent soumis à cette obligation que les élus suivants:
     - les présidents de conseils régionaux;
     - le président de l'Assemblée de Corse;
     - le président du conseil exécutif de Corse;
     - les présidents de conseil général;
     - les maires d'une commune de plus de 30 000 habitants;
     - les présidents d'un exécutif d'outre-mer;
     - les présidents d'une assemblée territoriale.

  L'obligation est étendue à de nouvelles catégories d'élus:
     - représentants français au Parlement européen;
     - présidents d'un groupement de communes dotées d'une fiscalité propre dont la population excède 30 000 habitants;
     - conseillers régionaux, conseillers exécutifs de Corse, conseillers généraux, adjoints aux maires de communes de plus de 100 000 habitants lorsqu'ils sont titulaires d'une délégation du président de l'assemblée ou du maire.

  En outre, le dernier alinéa de l'article 2 de la loi soumet désormais à l'obligation de déclaration de leur patrimoine des personnalités non titulaires d'un mandat électif mais exerçant certaines fonctions dans le secteur public ou parapublic:
     - directeurs généraux et directeurs généraux adjoints des entreprises nationales et des établissements publics à caractère industriel et commercial, dont les fonctions sont définies par décret en Conseil d'Etat;
     - présidents, directeurs généraux et directeurs généraux adjoints d'organismes publics d'habitation à loyer modéré gérant plus de 2 000 logements et des sociétés d'économie mixte dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à cinq millions de francs.

  Les nouvelles dispositions conduisent à soumettre désormais au contrôle de la commission plusieurs milliers de personnes, autour de 7 500, alors que moins de 300 étaient jusqu'à présent soumises à ces contrôles, sans qu'ait été communiqué à ce jour à la commission avec précision le nombre de personnes concernées.
  Le nombre d'élus relevant de la commission serait désormais supérieur à 3 500 personnes, ainsi réparties:
     - environ 1 000 parlementaires;
     - environ 500 maires ou présidents d'exécutifs locaux;
     - environ 2 000 membres de conseils régionaux, conseils généraux et conseils municipaux de villes de plus de 100 000 habitants, titulaires d'une délégation de signature.

  Le nombre de dirigeants d'établissements publics industriels et commerciaux, de sociétés d'économie mixte et d'organismes publics d'habitation à loyer modéré concernés par la nouvelle législation s'élèverait à environ 4 000 personnes.

b) Les dispositions votées apportent plusieurs autres innovations:

     - en premier lieu, elles allongent le délai de déclaration qui passe de quinze jours à deux mois. En ce qui concerne les personnes non élues, le délai de déclaration est d'un mois et l'absence de déclaration est sanctionnée par la nullité de la nomination;
     - en deuxième lieu, l'article LO 135-1 du code électoral précise désormais que les << biens sont évalués à la date du fait générateur de la déclaration >>;
     - en troisième lieu, la loi retire à la commission, qui n'en avait d'ailleurs jamais fait usage, la possibilité de faire état dans son rapport public d'<< indication nominale >> quant aux situations patrimoniales;
     - en quatrième lieu, la loi dispose que << dans le cas où la commission a relevé, après que l'intéressé aura été mis en mesure de faire ses observations, des évolutions de patrimoine pour lesquelles elle ne dispose pas d'explications, elle transmet le dossier au parquet >>.

3.2.  Conséquence des nouvelles dispositions sur le fonctionnement de la commission:

  Même si le législateur n'a pas entendu modifier la portée du contrôle qu'elle exerce, l'élargissement considérable de son champ de compétence bouleverse le fonctionnement de la commission qui, depuis la loi du 11 mars 1988, s'est efforcée d'assurer pleinement les attributions qu'elle lui avait confiées.
  Jusqu'à présent, les trois personnalités qui composent la commission - le vice-président du Conseil d'État, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes - examinaient personnellement, de manière systématique, chacune des déclarations qui lui était adressée. Le secrétariat de la commission - qui n'est pas dotée de moyens propres - et la conservation des déclarations dans des conditions de stricte confidentialité étaient assurés par le Conseil d'État, sous l'autorité du secrétaire général du Conseil d'État, secrétaire général de la commission pour la transparence financière de la vie politique.
  Cette organisation et ces méthodes de travail, qui étaient possibles lorsque moins de 300 personnalités relevaient de la compétence de la commission, ne le sont plus après l'élargissement de son champ de compétence à plusieurs milliers de personnes.
  A cet égard, la commission exprime notamment ses graves inquiétudes quant à la possibilité de conserver l'absolue confidentialité - ce qui a été à ce jour la règle de conduite qu'elle s'était imposée et qu'elle avait fait respecter - indispensable pour assurer la protection de la personne et de son patrimoine. En effet, la multiplication des personnes ayant accès au dossier et les risques attachés à une transmission au parquet peuvent accroître dangereusement les possibilités de redoutables indiscrétions

La Commission pour la Transparence Financière de la Vie Politique  - www.commission-transparence.fr