Septième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique

  La septième année de fonctionnement de la Commission pour la transparence financière de la vie politique a été marquée par une forte activité liée à deux élections, municipale et sénatoriale, et à deux changements de gouvernement. La commission a ainsi reçu plus d'un millier de déclarations et a été amenée à en examiner près de trois cents. A celles-ci sont venues s'ajouter les 576 déclarations transférées du bureau de l'Assemblée nationale à la commission, conformément aux dispositions de la loi organique du 19 janvier 1995 relative à la déclaration de patrimoine des membres du Parlement et aux incompatibilités applicables aux membres du Parlement et aux membres du Conseil constitutionnel.
  L'année 1995 a également été caractérisée par l'entrée en vigueur des dispositions de la loi organique no 95-63 du 19 janvier 1995 et de la loi no 95-126 du 8 février 1995, qui ont profondément modifié le dispositif instauré par le législateur en 1988.
  Le présent rapport dresse le bilan d'activité de la commission, mentionne les principales questions soulevées devant elle et évoque l'impact des modifications législatives sur le mode de fonctionnement de la commission.

   L’activité de la commission en 1995

    Les règles nouvelles

    Les récentes modifications législatives et leurs conséquences sur le fonctionnement de la commission

1.1.  L'activité liée aux changements politiques

   L'élection du Président de la République au début de l'année 1995 a provoqué un changement de gouvernement qui s'est traduit, pour la commission, par le dépôt de 32 déclarations de fin de fonctions pour les ministres du gouvernement de M. Balladur et de 33 déclarations de début de fonctions pour les nouveaux ministres du premier gouvernement de M. Juppé.
  Le remaniement ministériel intervenu à l'automne 1995 n'a eu que peu d'incidence sur l'activité de la commission. Cette dernière a, en effet, considéré, conformément aux dispositions du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 11 mars 1988 modifiée, qu'aucune nouvelle déclaration ne pouvait être exigée d'un membre du gouvernement ayant cessé ses fonctions alors qu'il avait établi depuis moins de six mois une déclaration de situation patrimoniale de début de fonctions. Ainsi, le remaniement ministériel ne s'est traduit que par le dépôt de deux nouvelles déclarations de début de fonctions.
  Les élections municipales, quant à elles, ont entraîné le dépôt de 281 déclarations de patrimoine par les maires des villes de plus de 30 000 habitants : 63 déclarations de début de mandat et 218 déclarations de fin de mandat. La commission a ainsi été amenée à apprécier la variation des situations patrimoniales pour l'ensemble de ces 218 dossiers.

1.2. L'activité issue des changements législatifs

  La loi organique du 19 janvier 1995 a fait entrer les parlementaires dans le champ de compétence de la commission, alors que ces derniers déposaient auparavant leur déclaration de situation patrimoniale auprès du bureau de l'assemblée à laquelle ils appartenaient.
  Cette nouvelle législation a eu pour première conséquence d'entraîner le transfert des dossiers de déclaration de patrimoine de 576 députés du bureau de l'Assemblée nationale à la commission. Depuis ce transfert, la commission a eu à statuer sur les variations de situation patrimoniale de 51 députés.
  La seconde conséquence est que les sénateurs entrent progressivement dans le champ de compétence de la commission, au fur et à mesure du renouvellement des trois séries. D'ores et déjà, le renouvellement de la série C en 1995 s'est traduit par le dépôt de 96 dossiers de déclaration de situation patrimoniale.
  A cette occasion, la commission a estimé que le législateur avait entendu réserver à une instance unique l'appréciation de la variation de la situation patrimoniale d'un élu à raison de ses divers mandats et fonctions. Dès lors, le bureau du Sénat demeure compétent pour recevoir les déclarations de patrimoine que les sénateurs appartenant à une série non encore renouvelée auraient à établir à raison des mandats locaux ou de délégations de signature visées à l'article 2 de la loi du 8 février 1995 dont ils seraient par ailleurs titulaires.
Si pendant la période transitoire, un sénateur appartenant à une série non renouvelée venait à perdre son mandat parlementaire, il devrait déposer à la commission une déclaration de situation patrimoniale au titre des mandats ou délégations mentionnés à l'article 2 de la loi du 11 mars 1988, dont il demeurerait titulaire.
  La loi du 8 février 1995 a également élargi l'obligation de déclaration de situation patrimoniale à de nouvelles catégories d'élus :
  Représentants français au Parlement européen ;
  Présidents d'un groupement de communes doté d'une fiscalité propre dont la population excède 30 000 habitants ;
  Conseillers régionaux, conseillers exécutifs de Corse, conseillers généraux, adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants, lorsqu'ils sont titulaires d'une délégation de signature du président de l'assemblée ou du maire.
  A ce titre, les élections municipales du mois de juin 1995 se sont accompagnées, pour la première fois, du dépôt de 588 déclarations de patrimoine émanant des adjoints au maire titulaires d'une délégation de signature, pour les 36 villes comprenant plus de 100 000 habitants. A ces déclarations sont venues s'ajouter celles des 72 présidents d'un groupement de communes doté d'une fiscalité propre et dont la population excède 30 000 habitants.

1.3. Les difficultés rencontrées par la commission 

1.3.1. Respect de la formalité de déclaration 

  Les lois des 19 janvier et 8 février 1995 ont allongé le délai de déclaration qui est passé de quinze jours à deux mois mais sans toucher à la sanction de non-déclaration qui reste celle de l'inéligibilité pendant un an. Pour les personnes non élues, ce délai est d'un mois et l'absence de déclaration est sanctionnée par la nullité de la nomination.
  La commission a observé que, si cette règle était dans l'ensemble bien observée, elle était assez mal appliquée par les adjoints au maire. En effet, un rappel a dû être adressé à près de 20 p. 100 d'entre eux. La commission a estimé que ces négligences pouvaient être mises sur le compte de la première application des récentes dispositions législatives. C'est pourquoi elle n'a pas considéré comme nécessaire de saisir l'autorité compétente afin que celle-ci constate cette carence.
  La commission s'est cependant interrogée sur le cas des adjoints au maire qui n'avaient pas répondu à un premier, puis à un deuxième rappel. Un courrier a été adressé aux maires des communes dont il s'agit afin de les informer des risques d'inéligibilité qui pesaient sur certains de leurs adjoints. Puis un contact téléphonique a été pris avec chacun des adjoints, au demeurant très peu nombreux, ce qui a permis à la commission d'obtenir les déclarations patrimoniales manquantes.
  Dans ce cas, la commission n'a pas souhaité s'adresser aux maires pour demander à leurs adjoints de respecter les obligations légales auxquelles ils étaient soumis, estimant que la loi instaurait une relation directe entre la commission et les intéressés. Elle a néanmoins considéré que les maires devaient être informés des risques encourus par les élus de leur conseil municipal, eu égard, notamment, aux conséquences politiques de telles carences.
  Enfin, la commission a dû, à de nombreuses reprises, solliciter des maires les arrêtés portant délégation de signature aux adjoints, afin d'établir la liste des personnes soumises à l'obligation de déclaration de patrimoine.
  En tout état de cause, une information plus large et plus rapide devrait être mise en oeuvre par les ministères compétents auprès de l'ensemble des personnes soumises à déclaration de patrimoine afin que les dispositions législatives soient bien connues de tous.

1.3.2. Précision de la déclaration

  La commission a été amenée à demander au cours de l'année 1995, comme d'ailleurs à différentes reprises au cours des années précédentes, des précisions sur l'évolution de la situation patrimoniale de certains élus. Ainsi, près de 16 p. 100 des déclarations ont fait l'objet d'une demande de complément d'information.
  Ce chiffre, encore assez élevé, traduit, d'une part, l'entrée dans le champ d'activité de la commission d'élus qui étaient jusqu'alors exemptés de déclaration de situation patrimoniale. Il semble ainsi qu'une période d'apprentissage soit nécessaire avant que le formulaire établi en 1993 soit parfaitement utilisé.
  Ce chiffre peut, d'autre part, s'expliquer par les exigences particulières de la commission qui a retenu une définition de la situation patrimoniale différente de celle souscrite à d'autres titres et notamment auprès des services fiscaux. Certains éléments de la déclaration ne figurent pas, par exemple, dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune (en particulier les oeuvres d'art), alors que d'autres ne sont pas considérés par les intéressés comme des éléments de patrimoine (montant des comptes courants, capital d'une assurance-vie).
  Il faut également noter que la commission a dû par deux fois demander aux intéressés des précisions relatives à une diminution de leur patrimoine. Il s'agissait, dans ces deux cas, de donation aux descendants. Cette éventualité n'étant pas rare, elle devra être indiquée plus précisément dans le formulaire de déclaration de situation patrimoniale.
  Le pourcentage des demandes de précision est néanmoins en constante diminution puisqu'il atteignait 36 p. 100 en 1993 et 25 p. 100 en 1994, ce qui montre que l'existence et le fonctionnement de la commission sont maintenant bien connus de la majorité des élus.

2.1. La population prise en compte par la loi du 8 février 1995

  L'article 2 de la loi du 8 février 1995 relative à la déclaration de patrimoine des membres du gouvernement et des titulaires de certaines fonctions dispose que sont soumis à obligation de déclaration de leur situation patrimoniale le maire des communes de plus de 30 000 habitants, le président élu des groupements de communes dotés d'une fiscalité propre dont la population excède 30 000 habitants, ainsi que les adjoints au maire des communes de plus de 100 000 habitants.
  L'avant-dernier alinéa de ce même article dispose que la population prise en compte est celle résultant du dernier recensement national connu au moment du renouvellement du conseil municipal.
  Par analogie avec les dispositions de l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales et de l'article R. 121-2 du code des communes, la commission a considéré que le chiffre de population auquel il convient de se référer était celui de la population municipale totale, tel qu'il est indiqué dans ces textes.      Cependant, l'I.N.S.E.E. ayant modifié sa terminologie lors du recensement général de la population en 1990, la notion de << population municipale totale >> est devenue << population municipale >>.
   La commission se référera donc, pour déterminer les seuils de population municipale à partir desquels les dispositions de l'article 2 de la loi du 8 février 1995 s'appliquent, à la colonne << f >> du tableau des résultats du recensement de 1990 intitulée << population municipale >>.
  Une note appelant sur ce point l'attention des ministres intéressés leur a donc été adressée.

2.2. Les déclarations présentées par des catégories de personnes non visées expressément par les textes législatifs

  La commission a reçu plusieurs déclarations de situation patrimoniale provenant de catégories de personnes non expressément visées par les textes législatifs.
  Il s'agissait en particulier des adjoints dits << spéciaux >>, mentionnés à l'article L. 122-3 du code des communes et institués par délibération motivée du conseil municipal lorsqu'un obstacle quelconque ou l'éloignement rendent difficiles, dangereuses ou momentanément impossibles les communications entre le chef-lieu et une partie du territoire communal.
  La commission a également reçu des déclarations de situation patrimoniale émanant de conseillers municipaux ayant obtenu une délégation de signature en application des dispositions de l'article L. 122-11, c'est-à-dire en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints, ainsi que de vice-présidents de groupements de communes dotés d'une fiscalité propre et dont la population excédait 30 000 habitants, également titulaires d'une délégation de signature.
  Dans chacun de ces cas, la commission a estimé que les dispositions des textes législatifs devaient faire l'objet d'une interprétation stricte, en raison, d'une part, de l'existence, dans la loi, d'une énumération limitative des fonctions soumises à obligation de déclaration de situation patrimoniale et, d'autre part, des conséquences électorales ou pénales qui peuvent s'attacher à l'examen des variations de situation patrimoniale.

2.3. Les délégations de signature 

  Le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 modifiée dispose que l'obligation de déclaration de situation patrimoniale est applicable aux conseillers régionaux, aux conseillers exécutifs de Corse, aux conseillers généraux, aux adjoints au maire des communes de plus de 100 000 habitants, lorsqu'ils sont titulaires d'une délégation de signature émanant du président de l'assemblée ou du maire.
  La commission a considéré que des modifications mineures de la délégation de signature ne donnaient pas lieu à déclaration de situation patrimoniale de début ou de fin de fonctions. En revanche, elle a estimé que l'obligation de déclaration s'appliquait aux cas de première délégation de signature, de modification substantielle ou de retrait de délégation, intervenus après la promulgation de la loi du 8 février 1995.

  La loi a étendu l'obligation de déclaration de situation patrimoniale à de nouvelles catégories d'élus. Elle soumet également à cette même obligation des personnalités non titulaires d'un mandat électif mais exerçant certaines fonctions de responsabilité dans le secteur public ou parapublic.
  Il s'agit des présidents, directeurs généraux et directeurs généraux adjoints des entreprises nationales et des établissements publics à caractère industriel et commercial ainsi que des présidents, directeurs généraux et directeurs généraux adjoints d'organismes publics d'habitation à loyer modéré gérant plus de 2 000 logements et des sociétés d'économie mixte dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 5 millions de francs.
  Un décret en Conseil d'État doit préciser les fonctions qui entrent dans le champ d'application de la loi ainsi que les établissements dont les dirigeants seront soumis à l'obligation de déclaration patrimoniale.
  Dans l'attente de la publication de ce texte réglementaire, la commission n'a pas pu recevoir les déclarations anticipées des personnes susceptibles d'être soumises à l'obligation de déclaration de situation patrimoniale. Il a été décidé de leur faire retour de ces déclarations afin qu'elles puissent être actualisées à la date à laquelle l'obligation commencera de courir puis réexpédiées par les intéressés à la commission.

3.2. La loi du 4 janvier 1996

  A la suite des deux lois des 19 janvier et 8 février 1995, le champ de compétence de la commission a été sensiblement élargi. Ces nouvelles dispositions conduisent, en effet, à soumettre au contrôle de la commission plusieurs milliers de dossiers contre quelques centaines auparavant.
  Le sixième rapport de la commission avait souligné l'inadaptation des moyens et des méthodes de travail de la commission face à cette nouvelle charge.
  Le législateur, conscient de ces difficultés, a adopté le 4 janvier 1996 de nouvelles dispositions modifiant les deux premiers alinéas de l'article 3 de la loi du 11 mars 1988 et, par là même, la composition et le mode de fonctionnement de la commission.
  Sa composition est, tout d'abord, profondément modifiée.
Aux trois membres de droit, le vice-président du Conseil d'État, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes, viennent s'ajouter six membres titulaires et six membres suppléants ainsi désignés :
  Quatre présidents de section ou conseillers d'État, en activité ou honoraires, dont deux ont la qualité de suppléants, élus par l'assemblée générale du Conseil d'État ;
  Quatre présidents de chambre ou conseillers à la Cour de cassation, en activité ou honoraires, dont deux ont la qualité de suppléants, élus par l'ensemble des magistrats du siège hors hiérarchie de la cour ;
  Quatre présidents de chambre ou conseillers maîtres à la Cour des comptes, en activité ou honoraires, dont deux ont la qualité de suppléants, élus par la chambre du conseil.
  Les membres de la commission sont nommés par décret du Président de la République.
  De plus, le secrétaire général de la commission est nommé par arrêté du garde des sceaux, sur proposition des membres de droit.
  Le mode de fonctionnement de la commission est également transformé.
A  lors que les trois membres de droit qui composaient à eux seuls la commission examinaient personnellement chacune des déclarations qui leur était adressées, ils sont assistés, dans la nouvelle commission, outre des six membres titulaires, de rapporteurs désignés par le vice-président du Conseil d'État, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes, parmi les magistrats des trois ordres de juridiction.
  Enfin, la commission se voit dotée de moyens propres par mise à disposition de fonctionnaires.
Un décret en Conseil d'État viendra préciser l'organisation et le fonctionnement de la commission.
  Au total, l'année 1995 a marqué la transition entre une situation dans laquelle la commission avait à traiter peu de dossiers avec peu de moyens et une nouvelle configuration dans laquelle la commission s'est renforcée afin de faire face à un plus grand nombre de déclarations de situation patrimoniale. Par ailleurs, le législateur qui n'a pas entendu modifier la portée du contrôle que la commission exerce, a cependant élargi son champ de compétence. Les textes réglementaires à venir devraient permettre à la commission de s'adapter à ses nouvelles tâches.

La Commission pour la Transparence Financière de la Vie Politique  - www.commission-transparence.fr