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| I - Les dispositions en vigueur |
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Le dispositif législatif et réglementaire fixant les obligations des titulaires de certains mandats et
fonctions en matière de déclaration de leur patrimoine a été largement remanié. Initiée par la loi du
11 mars 1988, l'obligation de dépôt de déclaration de situation patrimoniale s'étend désormais non seulement
aux titulaires des mandats électifs nationaux et aux élus placés à la tête des plus grandes collectivités, mais
aussi aux dirigeants de nombreux organismes publics, tant nationaux que locaux.
1. Les assujettis
Les personnes astreintes à déclarer leur situation patrimoniale peuvent être réparties en trois catégories :
a) La première regroupe, outre les députés et les sénateurs, celles qui étaient déjà assujetties à cette
obligation avant la publication de la loi n° 95-126 du 8 février 1995 :
- les membres du Gouvernement
- les présidents de conseil régional
- le président de l'Assemblée de Corse
- le président du conseil exécutif de Corse (loi n° 91-428 du 13 mai 1991)
- les présidents d'une assemblée territoriale d'outre-mer
- les présidents du conseil général
- les présidents élus d'un exécutif de territoire d'outre-mer
- les maires d'une commune de plus de 30 000 habitants.
b)La deuxième catégorie comprend celles auxquelles la même obligation a été étendue par les
dispositions directement applicables de la loi du 8 février 1995 ou de l'article 117 de la loi organique du
12 avril 1996 :
- les représentants français au Parlement européen
- les présidents élus d'un groupement de communes à fiscalité propre dont la population excède 30 000
habitants
- les conseillers régionaux, les conseillers exécutifs de Corse, les conseillers généraux et les adjoints aux
maires des communes de plus de 100 000 habitants, lorsqu'ils sont titulaires d'une délégation de fonctions
respectivement du président du conseil régional, du président du conseil exécutif, du président du conseil
général ou du maire
- en Polynésie française, le président et les membres du Gouvernement ainsi que le président et les
conseillers de l'assemblée.
c) Enfin, la troisième catégorie comprend les personnes auxquelles la même obligation a été étendue par la
loi du 8 février 1995, mais dont la liste était subordonnée à la publication d'un décret d'application. Il s'agit
des titulaires des fonctions énumérées à l'article 1er du décret n° 96-762 du 1er septembre 1996, dans les
entreprises et organismes mentionnés à l'article 2 du même texte, dont l'entrée en vigueur est fixée au
1er novembre 1996.
2. Forme et contenu de la déclaration ; délais de dépôt
La déclaration de situation patrimoniale concerne, selon les prescriptions de l'article L.O 135-1 du code
électoral, la totalité des biens propres du déclarant ainsi que, éventuellement, ceux de la communauté ou les
biens réputés indivis en application de l'article 1538 du code civil. Ces biens sont évalués à la date du fait
générateur de la déclaration comme en matière de droit de mutation à titre gratuit.
La déclaration est établie sur papier libre, Elle est certifiée sur l'honneur exacte et sincère. Elle doit revêtir
la forme imposée par l'annexe du décret n° 96-763 du 1er septembre 1996.
La Commission pour la transparence financière de la vie politique est seule compétente pour recevoir les
déclarations de situation patrimoniale, sauf celles des sénateurs des séries A et B auxquels s'appliquent
encore les dispositions dérogatoires du II et de l'article 1er de la loi organique n° 95-63 du 19 janvier 1995.
Chaque déclaration de situation patrimoniale est soit déposée au siège de la commission contre remise
d'un récépissé, soit adressée au président de celle-ci par lettre recommandée avec accusé de réception.
L'exercice de l'un des mandats ou fonctions visés par la loi implique, en principe (1), que son titulaire
souscrive deux déclarations de situation patrimoniale
- l'une au début de l'exercice du mandat ou de la fonction. La déclaration doit parvenir à la Commission
pour la transparence financière de la vie politique dans les deux mois qui suivent le début du mandat ou la
prise de fonctions, pour les membres du Gouvernement, les parlementaires, les représentants français au
Parlement européen et les élus locaux ainsi que pour les personnes visées à l'article 117 de la loi organique
du 12 avril 1996. Ce délai est ramené à un mois pour les dirigeants des organismes publics
- l'autre à la fin de l'exercice du mandat ou de la fonction. La déclaration doit alors parvenir à la commission
dans les deux mois qui précèdent la date normale d'expiration du mandat ou de la fonction, s'agissant des
élus. Lorsque le mandat ou la fonction prend fin avant sa date d'expiration normale pour une cause autre
que le décès du titulaire, la déclaration doit parvenir à la commission dans les deux mois qui suivent la fin du
mandat ou de la fonction. S'agissant des dirigeants des organismes visés à l'article 2 du décret n° 96-762 du
1er septembre 1996, le délai précité est dans tous les cas d'un mois après la fin des fonctions
de la personne assujettie à déclaration de son patrimoine.
3. Objet de la déclaration de situation patrimoniale ; sanctions
L'article 3 de la loi du 11 mars 1988 modifiée confie à la Commission pour la transparence financière de la
vie politique le soin de recueillir les déclarations de l'ensemble des assujettis afin d'apprécier la variation des
patrimoines de ceux-ci durant l'exercice de leur mandat ou de leurs fonctions. La commission publie
régulièrement au Journal officiel, en tout état de cause tous les trois ans, un rapport, non nominatif,
retraçant les observations tirées des déclarations.
Dans le cas où la commission, après une procédure contradictoire, constate des évolutions du patrimoine
pour lesquelles elle ne dispose pas d'explications, elle transmet le dossier au parquet.
La mission confiée à la commission implique que les assujettis soient astreints à souscrire une déclaration
au début et à la fin de leurs mandats ou fonctions. C'est la comparaison des deux documents qui lui permet
de formuler éventuellement des observations.
La loi a prévu des sanctions en cas d'inobservation de l'obligation de dépôt:
- les élus sont frappés d'une inéligibilité d'un an
- la nomination d'un dirigeant d'organisme public est frappée de nullité.
4. les cas de dispense
a) L'article L.O 135-1 du code électoral et les articles 1er et 2 de la loi du 11 mars 1988 modifiée disposent
que les personnes astreintes à déclaration de situation patrimoniale sont dispensées de déposer une
nouvelle déclaration lorsqu'elles en ont déjà établi une, à quelque titre que ce soit, depuis moins de six mois.
b) S'agissant des élus locaux, il y a lieu de considérer, à titre transitoire, que l'obligation de déposer une
déclaration de fin de mandat ou de fonctions ne s'applique pas à ceux qui, conformément à la législation
alors applicable, n'avaient pas déposé une déclaration correspondant au début desdits mandats ou
fonctions. En pareil cas, en effet, le dépôt d'une seule déclaration de fin de fonctions ne permettrait pas à la
Commission pour la transparence financière de la vie politique d'assurer sa mission, faute
de document de référence.
Cette interprétation a été confirmée par un avis rendu par le Conseil d'Etat le 30 mai 1995.
Les élus locaux concernés sont:
- les présidents élus des groupements de communes dotés d'une fiscalité propre dont la population
excède 30 000 habitants
- les conseillers régionaux, les membres du conseil exécutif de Corse, les conseillers généraux et les
adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants, lorsqu'ils sont titulaires d'une délégation de
fonctions respectivement du président du conseil régional, du président du conseil exécutif, du président
du conseil général ou du maire.
En revanche, les présidents des groupements précités élus ou réélus postérieurement au 9 février 1995(date de publication de la loi du 8 février), ainsi que les conseillers généraux, les membres du conseil exécutif
de Corse, les conseillers généraux et les adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants
bénéficiant d'une délégation de fonctions accordée postérieurement à ladite date, sont entrés dans le champ
d'application de la loi et doivent donc souscrire leurs déclarations.
Il en va de même en ce qui concerne la Polynésie française. L'article 117 de la loi organique du 12 avril
1996 soumet le président, les membres du gouvernement, le président et les conseillers territoriaux de ce
territoire à déclaration de situation patrimoniale à compter du renouvellement de ces institutions suivant la
publication de cette loi. Ce renouvellement est intervenu en mai dernier pour l'ensemble des institutions du
territoire. Les titulaires des mandats ou fonctions visés par la loi sont donc désormais de plein droit
astreints à déclaration.
c) L'interprétation donnée par le Conseil d'État à propos du cas des élus locaux vaut également s'agissant
des autres personnes nouvellement astreintes, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 8 février 1995, à
déclaration de leur patrimoine. Il y a donc lieu de considérer, à titre transitoire, que la prescription de
déposer une déclaration de fin de mandat ou de fonction ne s'applique pas à ceux qui,
conformément à la législation alors applicable, n'avaient pas déposé une déclaration au début desdits mandats ou fonctions.
Il s'agit des titulaires de l'un des mandats ou de l'une des fonctions suivants :
- les représentants français au Parlement européen, mentionnés au premier alinéa de l'article 2 de la loi du
11 mars 1988 modifiée, ayant commencé à siéger avant le 9 février 1995, date de publication de la loi du
8 février 1995
- les titulaires des fonctions visées au dernier alinéa de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 précitée ayant
été désignés avant le 1er novembre 1996. En effet, les dispositions de cette loi ne leur étaient pas
applicables avant la publication du décret en Conseil d'Etat qu'elles avaient prévu. Ce texte est le décret
n° 96-762 du 1er septembre 1996, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er novembre 1996.
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| II - L'information des personnes assujetties |
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Les sanctions consécutives à l'inobservation des prescriptions édictées par la loi sont lourdes. Il convient
donc de rappeler systématiquement à tous les assujettis à déclaration de patrimoine la nature de leurs
obligations et le calendrier, strict, du dépôt des déclarations.
La présente circulaire répond à cet objectif:
Il importe toutefois que vous informiez ou fassiez informer chacun des assujettis de la nécessité de déclarer
sa situation patrimoniale à la Commission pour la transparence financière de la vie politique.
Il va cependant de soi que l'absence d'information individuelle ne saurait exonérer les intéressés de leurs
obligations.
1. Les autorités chargées de l'information des assujettis
L'information des personnes assujetties à déclaration de leur situation patrimoniale doit être assurée
directement ou indirectement par six catégories d'autorités administratives :
a) Le secrétaire général du Gouvernement pour les membres du Gouvernement ;
b) Le ministre des affaires étrangères pour les représentants français au Parlement européen
c) Les préfets pour les élus des collectivités territoriales de la métropole, les présidents des groupements
de communes dotés d'une fiscalité propre, les dirigeants des sociétés d'économie mixte locales dont le
chiffre d'affaires est supérieur à 5 millions de francs ayant leur siège en métropole ainsi que les dirigeants
des organismes publics d'habitations à loyer modéré gérant plus de deux mille logements
d) Les préfets des départements d'outre-mer, le préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon, le préfet, représentant
du Gouvernement à Mayotte, le préfet, administrateur supérieur de Wallis-et-Futuna, le haut-commissaire de
la République en Nouvelle-Calédonie et le haut-commissaire de la République en Polynésie française,
chacun en ce qui le concerne, pour les élus des collectivités territoriales d'outre-mer ou de leurs
groupements à fiscalité propre, ainsi que pour les dirigeants des sociétés d'économie mixte locales dont le
chiffre d'affaires est supérieur à 5 millions de francs ou des organismes publics d'habitations à loyer modéré
gérant plus de deux mille logements ayant leur siège dans ces collectivités ainsi que pour les personnes
visées par l'article 117 de la loi organique du 12 avril 1996
e) Le ministre de l'économie et des finances pour les dirigeants d'entreprises nationales, d'établissements
publics à caractère industriel et commercial et de sociétés d'économie mixte, autres que les sociétés
d'économie mixte locales, dont le chiffre d'affaires est supérieur à 5 millions de francs. Toutefois, les
organismes dont l'État détient directement plus de la moitié du capital social ou est le premier actionnaire
ainsi que les établissements publics nationaux pourront se voir confier par le ministre de l'économie et desfinances le soin d'informer de la nouvelle obligation les dirigeants des personnes morales dont, directement
ou indirectement, lesdits organismes et établissements détiennent plus de la moitié du capital social ou dont
ils sont les premiers actionnaires et qui entrent dans le champ d'application de l'article 2 de la loi du
11 mars 1988 modifiée. Par ailleurs, les autres départements ministériels sont invités à communiquer au
ministre de l'économie et des finances (direction du Trésor, bureau E 3), avant le 1er octobre 1996, la liste
des établissements publics industriels et commerciaux, de leurs filiales et de leurs participations, sur
lesquels ces départements exercent la tutelle, et dont les dirigeants entrent dans le champ d'application de la
loi du 11 mars 1988 modifiée.
2- Précisions concernant certaines catégories d'assujettis
a) Représentants français au Parlement européen.
Le ministre des affaires étrangères pourra saisir le ministre de l'intérieur des difficultés éventuellement
rencontrées pour l'application de la loi du 11 mars 1988 modifiée au cas des représentants français au
Parlement européen.
b) Elus municipaux et présidents de groupements de communes.
Le sixième alinéa de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 modifiée précise que la population à prendre en
compte pour l'application des dispositions de cet article est celle résultant du dernier recensement national
connu au moment du renouvellement des conseils municipaux.
Cette population est celle qui découle de l'application de l'article R.114-2 du code des communes. Il s'agit
donc de la population municipale, telle qu'elle figure à la colonne f des tableaux établis par l'I.N.S.E.E. à
l'issue du recensement général de la population de 1990.
Les résultats de recensements complémentaires éventuels effectués depuis lors ne doivent donc pas être
pris en considération.
c) Dirigeants de certains organismes.
L'article 1er du décret n° 96-762 du 1er septembre 1996 mentionne les fonctions entrant le champ
d'application de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 modifiée. Vous voudrez bien vous y reporter pour
déterminer précisément les personnes soumises à l'obligation de déclarer leur patrimoine.
L'article 2 du même décret détermine les organismes dans lesquels les titulaires de ces fonctions sont
astreints au dépôt de déclarations de situation patrimoniale. Il précise également que les seuils à retenir
pour apprécier le parc de logements des offices publics d'aménagement et de construction et des offices
publics d'habitations à loyer modéré sont constatés au 31 décembre précédant la date de nomination du
dirigeant concerné. Quant au chiffre d'affaires des sociétés d'économie mixte, il est apprécié au titre du
dernier exercice clos avant la date de nomination du dirigeant concerné.
Le ministre de l'économie et des finances et le ministre chargé du logement définiront par voie
d'instructions particulières, chacun en ce qui le concerne et en liaison avec le ministre de l'intérieur, les
modalités précises d'application de ces textes, en particulier s'agissant de la notion de logement.
3. Le contenu de l'information
L'information des assujettis doit permettre une exacte application des dispositions de la loi. Devront donc
être rappelés aux intéressés.
a)Les obligations qui lui incombent et les sanctions qu'ils encourent en cas de non-respect des
prescriptions légales.
b)Les délais dans lesquels chaque déclaration de situation patrimoniale doit parvenir à la Commission pour
la transparence financière de la vie politique
- dans les deux mois qui suivent l'entrée en fonction ou l'attribution d'une délégation de fonctions pour les
élus locaux
- dans le mois qui suit le début ou la fin des fonctions pour les dirigeants d'organismes publics concernés
par la loi Devront donc être rappelés aux intéressés :
c) La forme des déclarations de situation patrimoniale, telle qu'elle résulte du modèle annexé au décret
n° 96-763 du 1er septembre 1996.
d) Les modalités du dépôt des déclarations de situation patrimoniale, telles qu'elles résultent de l'article 1er
du même décret, et les cas dans lesquels un assujetti peut être dispensé du dépôt d'une déclaration (cf.
ci-dessus, I, paragraphe 4).
4- Délais d'information des assujettis
procédure de nomination des dirigeants d'organismes publics L'information des assujettis doit être accomplie systématiquement dès l'entrée en fonction de tout nouveau
titulaire d'un des mandats ou fonctions visés par la loi.
En particulier, les mois de septembre et d'octobre 1996 doivent être mis à profit pour mener à bien
l'information de tous ceux auxquels les obligations légales s'imposent à compter du 1er novembre 1996 (cf.
ci-dessus, I, paragraphe 1, c).
En ce qui concerne la nomination des dirigeants d'organismes publics astreints au dépôt de déclarations de
situation patrimoniale, le dernier alinéa de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 modifiée dispose que cette
nomination est subordonnée à la justification du dépôt de la déclaration exigible éventuellement lors de la
cessation de fonctions précédentes.
Vous ferez donc en sorte que, pour ce qui concerne les organismes publics dans lesquels il vous appartient
de décider ou de proposer la nomination d'un dirigeant, l'intéressé soit en règle avec les dispositions
précitées.
S'agissant des autres organismes entrant dans le champ d'application du texte et dans lesquels l'État ne
dispose d'aucun pouvoir de nomination, vous vous efforcerez de prévenir les difficultés qui pourraient
naître de l'inobservation des obligations posées par la loi du 11 mars 1988 modifiée.
En cas de doute sur l'existence d'une telle obligation, vous prendrez l'attache, le cas échéant, de la
Commission pour la transparence financière de la vie politique à l'effet de déterminer si les fonctions
précédentes exercées par la personne dont la nomination est envisagée rendaient obligatoire le dépôt d'une
déclaration de situation patrimoniale.
Il n'appartient pas à l'administration, en revanche, de vérifier auprès de ladite commission si l'intéressé a ou
non déposé sa déclaration. La preuve d'un tel dépôt incombe en effet à l'intéressé lui-même.
En outre, dès la nomination prononcée, vous vous attacherez, en fonction de vos compétences respectives
et selon des modalités qu'il vous appartient de définir, à obtenir la justification du dépôt de la déclaration de
patrimoine par l'assujetti dans le délai d'un mois suivant sa nomination. Cette démarche doit en effet
permettre de vous assurer que la nomination prononcée n'est pas frappée de nullité du seul fait de l'absence
d'une telle déclaration.
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III. - L'information de la Commission pour la transparence financière de la vie politique et la mise en
œuvre des sanctions |
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1. L'information de la commissionr
La Commission pour la transparence financière de la vie politique doit être sans délai exactement informée
par les autorités administratives de l'identité des titulaires des mandats et fonctions qui entrent dans le
champ d'application de la loi, ainsi que de toute modification apportée à la liste des titulaires de ces mandats
ou fonctions.
Les autorités administratives concernées sont celles mentionnées au paragraphe 1 du II de la présente
circulaire, qui se trouvent ainsi en charge d'une double mission d'information : information des personnes
assujetties à déclaration s'agissant de cette obligation, d'une part, information de la commission s'agissant
de ces personnes, d'autres part. Cette double mission sera efficacement remplie en adressant le double de la
correspondance destinée aux assujettis à la commission, à titre d'information.
Dans les cas où le ministre de l'économie et des finances aura, ainsi qu'il est prévu au II, paragraphe 1, e de
la présente circulaire, confié l'information des assujettis à d'autres organismes, ce sont ces derniers qui
devront informer directement la commission pour la transparence de cette démarche. Ils en rendront compte
au ministre de l'économie et des finances.
Il convient par ailleurs de noter que la loi elle-même a prévu des modalités d'information de la Commission
pour la transparence financière de la vie politique, s'agissant des titulaires de délégation de fonctions d'un
président de conseil régional, du président du conseil exécutif de Corse, d'un président de conseil général
ou d'un maire d'une commune de plus de 100 000 habitants. Le troisième alinéa de l'article 2 de la loi du
11 mars 1988 modifiée dispose en effet que ces délégations sont notifiées sans délai par l'exécutif concerné
de chaque collectivité territoriale.
Les représentants de l'État dans les collectivités en cause se borneront donc à rappeler au président du
conseil régional, au président du conseil exécutif de Corse, au président du conseil général ou au maire que,
à la demande de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, la notification qui leur
incombe doit préciser la date à laquelle chacune des délégations a été donnée et doit être accompagnée
d'une copie de l'acte par lequel lesdites délégations ont été accordées.
la Commission pour la transparence financière de la vie politique informe les « autorités compétentes » en
cas de non-respect des obligations des personnes assujetties à déclaration de leur patrimoine,
conformément au premier alinéa du II de l'article 3 de la loi du 11 mars 1988 modifiée.
La liste de ces autorités a été fixée par l'article 2 du décret n° 96-763 du 1er septembre 1996. Il s'agit des
autorités auxquelles incombe, le cas échéant, l'application des sanctions prévues par la loi.
Ces autorités mettront donc en œuvre, dès lors que la commission aura constaté le non-respect de
l'obligation de déclaration, les procédures nécessaires à l'application des sanctions. Celles-ci étant
encourues de plein droit, les autorités administratives ne disposent d'aucun pouvoir d'appréciation pour
donner suite aux informations fournies par la commission.
a) S'agissant des différentes catégories d'élus, la sanction est l'inéligibilité pour une durée d'un an.
Survenant par hypothèse en cours de mandat, elle implique que soit prononcée la démission d'office de
l'intéressé :
- dans le cas d'un représentant au Parlement européen, cette démission est constatée par décret
conformément au deuxième alinéa de l'article 5 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 modifiée
- dans le cas des élus des collectivités territoriales de la métropole, la démission d'office est prononcée
après que le ministre de l'intérieur a avisé le préfet compétent. Celui-ci déclare donc immédiatement
démissionnaire le maire ou l'adjoint au maire (art. L. 230 [4°] art. L. 236 du code électoral), le président du
conseil régional ou le conseiller régional (art. L. 340 [3°] et L. 341 du code électoral), le président de
l'Assemblée de Corse, le président du conseil exécutif de Corse ou le membre de ce conseil (art. L. 367 du
code électoral)
- dans le cas d'un président de conseil général ou d'un conseiller général, le préfet, avisé par le ministre
de l'intérieur, saisit le conseil général afin que cette assemblée prononce la démission d'office (art. L. 195
[dernier alinéa] et L. 205 du code électoral)
dans le cas d'un président élu de groupement de communes, le préfet, avisé par le ministre de l'intérieur,
saisit le tribunal administratif afin que cette juridiction prononce la démission d'office, conformément au V
de l'article 5 de la loi du 11 mars modifiée
dans le cas des élus et des membres des exécutifs des collectivités territoriales d'outre-mer, la démission
d'office est prononcée, mutatis mutandis, après que le ministre de l'outre-mer a avisé les représentants de
l'État dans les collectivités concernées.
b) S'agissant des dirigeants d'organismes publics, la sanction est la nullité de la nomination de
l'intéressé. Cette nullité fait l'objet d'une information de la part du ministre compétent. Quatre ministres sont
concernés
- le ministre de l'intérieur informe le préfet compétent de la nullité de la nomination du dirigeant de
société d'économie mixte locale ayant son siège en métropole. Le préfet en avise le dirigeant en cause et
saisit les organes sociaux concernés afin qu'il soit procédé au remplacement du dirigeant défaillant
- le ministre de l'outre-mer informe le représentant de l'État compétent de la nullité de la nomination du
dirigeant de société d'économie mixte locale ayant son siège dans une collectivité territoriale d'outre-mer. Le
représentant de l'État en avise le dirigeant en cause et saisit les organes sociaux concernés afin qu'il soit
procédé au remplacement du dirigeant défaillant
- le ministre chargé du logement informe le dirigeant d'un organisme public d'habitations à loyer
modéré et le représentant de l'État territorialement compétent de la nullité de la nomination. Le représentant
de l'État saisit les organes sociaux concernés afin qu'il soit procédé au remplacement du dirigeant défaillant
- le ministre de l'économie et des finances informe le dirigeant d'une entreprise nationale ou d'un
établissement public national à caractère industriel et commercial ou d'une société d'économie mixte autre
que locale de la nullité de sa nomination. Il saisit dans le même temps les organes sociaux concernés afin
qu'il soit procédé au remplacement du dirigeant défaillant.
Je vous invite à assurer la plus large diffusion de ces instructions aux élus et dirigeants concernés ainsi
qu'à tous les organismes sociaux ou professionnels qu'il vous paraîtra opportun de saisir. S'il y a lieu, vous
pourrez accompagner la présente circulaire d'instructions propres à vos départements ministériels.
Alain JUPPE
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Commission pour la
Transparence Financière de la Vie Politique - www.commission-transparence.fr |
I - Les dispositions en vigueur